Encadrement des nominations présidentielles

1. Les dysfonctionnements ou lacunes du droit positif

La révision de 2008 a introduit à l’article 13 de la Constitution un mécanisme peu conforme à nos traditions juridiques, consistant à soumettre certaines nominations décidées par le Président de la République à un avis des commissions parlementaires permanentes compétentes, déterminées par la loi, qui peuvent s’y opposer conjointement à la majorité qualifiée des trois-cinquièmes, afin d’éviter, selon les propos du rapporteur à l’Assemblée nationale, des « erreurs manifestes de nomination ».

Certaines de ces fonctions sont expressément visées par la Constitution : membre du Conseil constitutionnel, membre du Conseil supérieur de la magistrature, Défenseur des droits. Les autres sont déterminées par la loi organique « en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation ». C’est ainsi que le législateur organique en a défini une cinquantaine, sous le contrôle du juge constitutionnel puisque les lois organiques lui sont nécessairement soumises. La Constitution a de surcroit prévu que les membres du Conseil constitutionnel et du CSM, nommés par les présidents des assemblées, le seraient selon la même procédure étant précisé qu’ils ne seraient soumis qu’à l’avis de la commission de l’assemblée concernée.

Cette nouvelle procédure a rapidement conquis les faveurs de la Représentation nationale, notamment à l’Assemblée nationale, qui a décidé d’emblée de procéder à des auditions publiques, de désigner un rapporteur appartenant à l’opposition sur les candidats proposés, puis, comme à la commission des lois, de soumettre ces derniers à un questionnaire dont les réponses sont mises en ligne, avant que ces dispositions fussent inscrites dans la loi ou le règlement.

Affranchi des obstacles que la séparation des pouvoirs lui impose, le législateur l’a même étendue, au- delà de celles explicitement prévues par la Constitution, à nombre de nominations auxquelles procèdent les présidents des assemblées, en exigeant parfois une majorité qualifiée positive des 3/5, comme c’est le cas pour les personnes désignées à la HATVP ou à l’ARCOM.

Ces différences de traitement ne sont pas satisfaisantes et doivent être corrigées.

D’une part, la règle permettant la désignation de personnes n’ayant recueilli qu’une minorité de suffrages ne peut que conduire à des interrogations sur leur légitimité, a fortiori si d’autres membres ont été soumis à une exigence d’une majorité qualifiée.

D’autre part, et même si plusieurs occurrences récentes ont pu montrer que les personnes proposées par les présidents des assemblées ne faisaient pas nécessairement l’objet d’une large approbation au sein de la commission compétente de l’assemblée en cause, il n’en reste pas moins qu’un doute peut naître à cet égard.

2. Le remède : la proposition et 3. Les effets escomptés et leur justification

Il paraît donc souhaitable que les membres nommés par le Président de la République comme ceux nommés par les présidents des assemblées le soient à l’issue de procédures identiques.

C’est pourquoi il est proposé que, à l’instar des personnes présentées par le chef de l’Etat, leurs nominations soient soumises var1. aux commissions compétentes de chaque assemblée ou Var2 à la réunion des deux commissions compétentes de chaque assemblée. Cette dernière proposition aurait le mérite de rationaliser la procédure en ne soumettant qu’à une seule audition les personnes présentées et de favoriser le débat au sein d’un organe composé de députés et de sénateurs. A l’instar de la pratique des CMP, les réunions se tiendraient alternativement à l’Assemblée nationale et au Sénat et seraient présidées par le président de la commission permanente où se déroulerait la réunion.

Il convient surtout de modifier le dispositif de l’article 13 permettant la nomination d’une personne n’ayant recueilli qu’une « minorité de faveur » des 2/5. Convient-il pour autant de généraliser la règle d’une majorité qualifiée des 3/5 ? La solution parait tentante, en ce qu’elle conforterait la légitimité des intéressés mais pourrait conduire soit à la désignation de personnalités fadement consensuelles, soit à des marchandages entre les autorités de nomination, soit encore à des risques de blocage, comme l’exemple espagnol de la désignation des membres du Conseil général du pouvoir judiciaire l’a démontré récemment.

C’est pourquoi il est proposé de substituer au veto à la majorité des 3/5, une approbation à la majorité absolue résultant de l’addition des suffrages exprimés au sein des commissions compétentes des deux assemblées. Seront ainsi évitées des nominations qui auraient fait l’objet d’un avis défavorable d’une majorité de parlementaires. Une telle règle est déjà exigeante. On observera que si elle avait été appliquée aux dernières nominations des personnalités qualifiées au Conseil supérieur de la magistrature, quatre sur six n’auraient pas pu avoir lieu, alors même que deux d’entre elles ne se présentaient que devant les commissions de l’assemblée dont le président avant proposé leur nomination.

Par coordination, seraient supprimées aux articles 56 et 65 les dispositions prévoyant que « Les nominations effectuées par le président de chaque assemblée sont soumises au seul avis de la commission permanente compétente de l’assemblée concernée ».

Afin de ne pas alourdir inutilement la Constitution, il n’est pas proposé à ce stade d’ajouter explicitement que les nominations auxquelles procèdent, en vertu d’une loi et après avis des commissions compétentes, les présidents des assemblées, devront avoir été soumises aux mêmes règles. Les travaux préparatoires le mentionnant, une loi qui ne les respecterait pas devrait logiquement entrainer la censure du Conseil constitutionnel.