1. Les maux : la culture et la pratique institutionnelles a-démocratiques de la Ve République
L’élection présidentielle apparaît, si ce n’est comme le seul moment démocratique de la vie politique de la Ve République, du moins comme l’évènement politique majeur. Pour autant, le taux d’abstention à cette élection est en constante progression, tout comme la présence, désormais – trop – fréquente, au second tour de l’élection présidentielle, d’un parti d’extrême droite, pour le moins problématique vis-àvis des valeurs républicaines, témoignent de ce que, à elle seule, cette élection, même en tant qu’évènement majeur de la vie démocratique, perd de son lustre. Si l’on ajoute à ce constat, le contexte général de la crise de la représentation, l’échec cuisant des partis politiques traditionnels dans la conquête de la présidence de la République, il apparaît comme une impérieuse nécessité de démocratiser la Ve République, en mobilisant des outils de démocratie directe et de démocraties participative et délibérative.
Il n’est aujourd’hui plus possible de concevoir une expression démocratique du peuple se limitant à la désignation du Chef de l’État ; la démocratie se doit d’être continue, en permettant au peuple de participer plus fréquemment et, de manière originale, à la production des normes. Il convient ainsi d’imaginer une Ve République plus démocratique.
À l’appui de cette lecture critique, faut-il également rappeler que sur les 24 révisions constitutionnelles, seules deux d’entre elles ont donné lieu à un référendum (et une seul sur le fondement de l’article 89 de la Constitution), en ayant eu seulement pour objet le mode de désignation du chef de l’État et la durée de son mandat (l’on pourrait y voir, par ailleurs, dans le choix de ces question un césarisme démocratique dans l’usage du référendum autour du Président de la République…), alors pourtant que l’article 89 de la Constitution fait du référendum la procédure de principe pour la révision de la Constitution ? Ou que le référendum de l’article 11 est mobilisé, quand cette mobilisation est juridiquement régulière, essentiellement sur des questions de politique européenne (traités des communautés ou de l’Union européennes) ou territoriales (Algérie, Nouvelle-Calédonie) ? Ou encore que le référendum d’initiative parlementaire est non inutilisable en pratique, hors crise politique majeure du régime (…), tout en ayant une portée ridicule quant à sa portée pratique éventuelle ? La Ve République, dans ses normes comme dans sa pratique, témoigne du manque de confiance vis-à-vis du peuple.
Dans une certaine mesure, le pouvoir politique actuel a lui-même convenu du manque de participation du peuple à la vie démocratique, alors qu’il a initié plusieurs procédures de participation citoyenne, du grand débat national, à la suite de la « crise » des gilets jaunes, aux assemblées citoyennes sur le climat et sur la fin de vie. Il semble qu’il faille aller plus loin et institutionnaliser de nouvelles procédures de participation citoyenne à la production des normes.
2. Le remède : des initiatives et assemblées citoyennes
La réflexion, menée en science politique essentiellement, sur les remèdes aux crises démocratiques, et en particulier à la crise de la représentation, s’oriente autour de deux concepts : la démocratie délibérative et la démocratie participative. La concrétisation des exigences défendues par les valeurs qui entourent ces concepts se matérialise par la création d’assemblées citoyennes. Ce mécanisme nous semble devoir être mobilisé à la fois pour la création de mécanismes spécifiques de participation des citoyens à la production des normes, mais également pour inspirer une nouvelle composition du Sénat. L’élément décisif sur lequel s’appuie cette technique repose sur le mode de désignation de ces assemblées, qui marque une rupture de la logique représentative de type élective : les membres de ces assemblées sont désignés par tirage au sort selon une sélection aléatoire stratifiée. La représentation est une représentation miroir de la société, le mode de désignation permettant de poser une représentation censée refléter la réalité de la composition économique, sociale et culturelle de l’ensemble de la société française. Une assemblée citoyenne se doit d’être le reflet exact de la société qu’elle est censée représenter.
Ce nouvel instrument de démocraties participative et délibérative nous semble devoir être combiné avec des techniques de démocratie directe. La concrétisation normative de l’article 3 de la Constitution, selon laquelle la souveraineté « appartient au peuple qui l’exerce… par la voie du référendum », demeure trop faible et mérite d’être complétée pour intégrer des initiatives citoyennes. L’article 3 de la Constitution devra ainsi être explicité pour intégrer de telles initiatives, les assemblées citoyennes entrant quant à elles dans le cadre de la représentation consacrée par cet article.
Les initiatives citoyennes exigent la réunion de 500 000 signatures sur une période d’un mois. Elles peuvent porter sur la constitution d’une assemblée citoyenne se prononçant sur un projet ou une proposition de loi, être à l’initiative d’un veto législatif ou permettre l’abrogation d’une loi. Dans ces deux derniers cas, l’initiative, si elle répond aux conditions requises, donne lieu à un référendum. Ces initiatives ne sauraient porter que sur des lois ordinaires, et non pas sur les lois organiques ou sur les lois de révision constitutionnelle, à l’exclusion des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale.
Le veto législatif impose un mécanisme quelque peu complexe. Une initiative d’1/10 des députés ou d’1/10ème des sénateurs permet de suspendre la promulgation de la loi définitivement adoptée par le Parlement et d’ouvrir la période de recueil des signatures pour une initiative populaire. Si celle-ci réunit les conditions requises, un référendum a lieu pouvant faire obstacle à la promulgation de la loi.
L’initiative peut avoir pour objet un référendum abrogatif. Des limites de fond sont posées et le contrôle obligatoire du Conseil constitutionnel du respect de ces limites est prévu : en matière de finances publiques, de droits et libertés, d’engagements internationaux et de loi répondant à des exigences constitutionnelles. D’un point de vue temporel, une initiative visant à l’abrogation d’une loi ne peut porter que sur une loi promulguée depuis plus d’un an.
Les assemblées citoyennes sont composées de 100 membres maximum, tirés au sort, selon une sélection aléatoire stratifiée. Elles peuvent se prononcer sur un projet ou une proposition de loi, suite à une initiative citoyenne, sur demande du gouvernement ou d’un cinquième des parlementaires. Le texte arrêté par l’assemblée citoyenne est déposé, d’abord, devant l’Assemblée nationale et celle-ci se prononce sur ce texte, comme d’ailleurs le Sénat, le texte de l’assemblée citoyenne qui lui est transmis étant éventuellement accompagné par les amendements proposés par la chambre basse. Les deux assemblées peuvent librement modifier le texte, mais elles doivent adopter une loi sur l’objet du texte sur lequel s’est prononcée l’assemblée citoyenne.
Les assemblées citoyennes peuvent également être constituées pour arrêter, une fois la loi définitivement adoptée mais avant sa promulgation, un nouveau texte sur demande du Président de la République (nouvelle modalité de nouvelle délibération pour le Président de la République, article 10 alinéa 3 nouveau de la Constitution), le texte adopté par l’assemblée citoyenne étant soumis à référendum (il faut laisser un peu de césarisme démocratique pour emporter l’adhésion de notre chef à tous) ou pour faire office de commission mixte paritaire (celle-ci étant, par ailleurs, maintenue) dans le cadre de l’article 45, avec un dernier mot, dans cette hypothèse, donné à l’Assemblée nationale après une lecture infructueuse.
Les assemblées citoyennes sont constituées ad oc et cessent donc de siéger après avoir accompli leur mission. Leur création est donc ponctuelle, la continuité de la représentation du peuple par le tirage au sort se faisant par la composition nouvelle du Sénat (voir infra).
Pour éviter la multiplication du recours à ces deux techniques, à savoir l’initiative citoyenne et l’assemblée citoyenne, leur usage effectif, c’est-à-dire réunissant les conditions constitutionnelles de mise en œuvre, est limité, pour chacune d’entre elles, à une par session parlementaire.
Il est créé un Haut conseil de la démocratie participative et citoyenne, composé de parlementaires et d’enseignants chercheurs juristes, politistes et sociologues. Il veille au recueil des signatures à l’appui d’une initiative populaire, fixe les règles de désignation des assemblées citoyennes et de la moitié des sénateurs (voir infra), propose le règlement intérieur des assemblées citoyennes (sous le contrôle obligatoire du Conseil constitutionnel) et établit un rapport annuel sur les modalités d’exercice des mécanismes institués par le nouveau titre XI.
Dans la proposition, est intégrée une nouvelle composition du Sénat, même si cette proposition de modification pourrait être dissociée des précédentes. Cette nouvelle composition impose la modification de l’article 24 de la Constitution. Dans ce dernier article, est maintenu le nombre maximum de sénateurs déjà prévu, ainsi que la composition du Sénat, mais pour moitié seulement, réunissant des représentants des collectivités territoriales et leur élection au suffrage universel direct. Elle prévoit que, pour l’autre moitié des sénateurs, la représentation des activités économiques, sociales et culturelles (un clin d’œil, pour notre chef, fervent gaulliste, à la formule du texte soumis à référendum en 1969), avec une désignation par tirage au sort, selon une sélection stratifiée aléatoire. Comme nous l’avons vu, ce mode de désignation est celui généralement retenu pour les assemblées citoyennes. Les règles de calcul sont fixées par le Haut conseil de la démocratie participative et citoyenne, conformément à l’article 71 nouveau.
Dans son ensemble, le dispositif impose des modifications consécutives de mise en cohérence de plusieurs dispositions constitutionnelles (articles 39, 45 et 61 alinéa 1 de la Constitution).
L’article 11 semble pouvoir être maintenu, car complémentaire, bien que totalement inutile en pratique, du moins pour ce qui concerne le référendum d’initiative parlementaire.
Article 3
La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum.
Article 3
La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants, par la voie du référendum et par les initiatives citoyennes.
Article 10
Article 10, al. 3 (nouveau)
Entre l’adoption définitive de la loi et sa promulgation, il peut également demander la réunion d’une assemblée citoyenne, constituée dans les conditions prévues par le titre XI de la Constitution, chargée de présenter un texte qui sera soumis à référendum.
Article 24
Le Parlement vote la loi. Il contrôle l’action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques.
Il comprend l’Assemblée nationale et le Sénat.
Les députés à l’Assemblée nationale, dont le nombre ne peut excéder cinq cent soixante-dix-sept, sont élus au suffrage direct.
Le Sénat, dont le nombre de membres ne peut excéder trois cent quarante-huit, est élu au suffrage indirect. Il assure la représentation des collectivités territoriales de la République.
Les Français établis hors de France sont représentés à l’Assemblée nationale et au Sénat.
Article 24
Le Parlement vote la loi. Il contrôle l’action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques.
Il comprend l’Assemblée nationale et le Sénat.
Les députés à l’Assemblée nationale, dont le nombre ne peut excéder cinq cent soixante-dix-sept, sont élus au suffrage direct.
Le Sénat, dont le nombre de membres ne peut excéder trois cent quarante-huit, assure la représentation, pour moitié, des collectivités territoriales et, pour l’autre moitié, des activités économiques, sociales et culturelles de la France.
Les sénateurs représentant les collectivités territoriales sont élus au suffrage indirect. Les sénateurs représentant les activités économiques, sociales et culturelles sont désignés par tirage au sort selon une sélection aléatoire stratifiée conformément à l’article 71 de la Constitution.
Les Français établis hors de France sont représentés à l’Assemblée nationale.
Article 39, al. 2
Les projets de loi sont délibérés en conseil des ministres après avis du Conseil d’État et déposés sur le bureau de l’une des deux Assemblées. Les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale sont soumis en premier lieu à l’Assemblée nationale. Sans préjudice du premier alinéa de l’article 44, les projets de loi ayant pour principal objet l’organisation des collectivités territoriales sont soumis en premier lieu au Sénat.
Article 39, al. 2
Les projets de loi sont délibérés en conseil des ministres après avis du Conseil d’État et déposés sur le bureau de l’une des deux Assemblées. Les projets de loi de finances, les projets de loi de financement de la sécurité sociale et les projets et propositions de loi adoptés par une assemblée citoyenne en vertu de l’article 71 de la Constitution sont soumis en premier lieu à l’Assemblée nationale. Sans préjudice du premier alinéa de l’article 44, les projets de loi ayant pour principal objet l’organisation des collectivités territoriales sont soumis en premier lieu au Sénat.
Article 45
Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux Assemblées du Parlement en vue de l’adoption d’un texte identique. Sans préjudice de l’application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis.
Lorsque, par suite d’un désaccord entre les deux Assemblées, un projet ou une proposition de loi n’a pu être adopté après deux lectures par chaque Assemblée ou, si le Gouvernement a décidé d’engager la procédure accélérée sans que les Conférences des présidents s’y soient conjointement opposées, après une seule lecture par chacune d’entre elles, le Premier ministre ou, pour une proposition de loi, les présidents des deux assemblées agissant conjointement, ont la faculté de provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion.
Le texte élaboré par la commission mixte peut être soumis par le Gouvernement pour approbation aux deux Assemblées. Aucun amendement n’est recevable sauf accord du Gouvernement.
Si la commission mixte ne parvient pas à l’adoption d’un texte commun ou si ce texte n’est pas adopté dans les conditions prévues à l’alinéa précédent, le Gouvernement peut, après une nouvelle lecture par l’Assemblée nationale et par le Sénat, demander à l’Assemblée nationale de statuer définitivement. En ce cas, l’Assemblée nationale peut reprendre soit le texte élaboré par la commission mixte, soit le dernier texte voté par elle, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat.
Article 45
Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux Assemblées du Parlement en vue de l’adoption d’un texte identique. Sans préjudice de l’application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis.
Lorsque, par suite d’un désaccord entre les deux Assemblées, un projet ou une proposition de loi n’a pu être adopté après deux lectures par chaque Assemblée ou, si le Gouvernement a décidé d’engager la procédure accélérée sans que les Conférences des présidents s’y soient conjointement opposées, après une seule lecture par chacune d’entre elles, le Premier ministre ou, pour une proposition de loi, les présidents des deux assemblées agissant conjointement, ont la faculté de provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire ou la constitution d’une assemblée citoyenne dans les conditions prévues par le titre XI de la Constitution chargées de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion.
Le texte élaboré par la commission mixte ou par l’assemblée citoyenne peut être soumis par le Gouvernement pour approbation aux deux Assemblées. Aucun amendement n’est recevable sauf accord du Gouvernement.
Si la commission mixte ne parvient pas à l’adoption d’un texte commun ou si ce texte n’est pas adopté dans les conditions prévues à l’alinéa précédent, le Gouvernement peut, après une nouvelle lecture par l’Assemblée nationale et par le Sénat, demander à l’Assemblée nationale de statuer définitivement. En ce cas, l’Assemblée nationale peut reprendre soit le texte élaboré par la commission mixte, soit le dernier texte voté par elle, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat.Si, après une lecture, l’Assemblée nationale et le Sénat ne parviennent à se mettre d’accord sur le texte qui a été adopté par l’assemblée citoyenne, le Gouvernement donne le dernier mot à l’Assemblée nationale.
Article 61, al. 1
Les lois organiques, avant leur promulgation, les propositions de loi mentionnées à l’article 11 avant qu’elles ne soient soumises au référendum, et les règlements des assemblées parlementaires, avant leur mise en application, doivent être soumis au Conseil constitutionnel, qui se prononce sur leur conformité à la Constitution.
Article 61, al. 1
Les lois organiques, avant leur promulgation, les propositions de loi mentionnées à l’article 11 et les initiatives populaires visant à l’abrogation d’une loi prévues par l’article 69, avant qu’elles ne soient soumises au référendum, et les règlements des assemblées parlementaires et le règlement des assemblées citoyennes, avant leur mise en application, doivent être soumis au Conseil constitutionnel, qui se prononce sur leur conformité à la Constitution.
TITRE XI
Le Conseil économique, social et environnemental
TITRE XI
Des initiatives et Assemblées citoyennes
Article 69
Une initiative citoyenne exige la réunion de 500 000 signatures, recueillies par la voie numérique par le Haut conseil de la démocratie participative et citoyenne, sur une période d’un mois.
L’initiative citoyenne peut avoir trois objets distincts : imposer l’examen d’un projet ou d’une proposition de loi par une assemblée citoyenne, faire obstacle à la promulgation d’une loi définitivement adoptée par le Parlement ou abroger une loi en vigueur. Elle ne peut porter que sur un texte dans son ensemble et non pas seulement sur l’un de ses articles. Une seule initiative populaire par objet peut valablement être retenue par session parlementaire. Un même texte ne saurait faire l’objet que d’un seul type d’initiative citoyenne.
Une initiative populaire ne saurait porter que sur des lois ordinaires, à l’exclusion des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale. Elle ne peut pas porter sur une loi organique ou sur une loi de révision constitutionnelle.
Lorsque l’initiative porte sur l’examen d’un projet ou d’une proposition de loi par une assemblée citoyenne, celle-ci se prononce dans les conditions prévues par l’article 70 de la Constitution.
1/10e des députés ou 1/10e des sénateurs peuvent réclamer une initiative populaire pour faire obstacle à la promulgation d’une loi définitivement adoptée. Cette demande suspend le processus de promulgation et la saisine éventuelle du Conseil constitutionnel. Si l’initiative populaire réunit les conditions requises établies par l’alinéa 1 de cet article, le peuple se prononce par la voie du référendum pour s’opposer ou permettre la promulgation de la loi.
L’initiative populaire peut avoir pour objet l’abrogation d’une loi. Cette initiative ne saurait porter que sur une loi ayant été promulguée depuis plus d’un an. Le peuple se prononce par voie de référendum sur l’abrogation de la loi.
L’abrogation ne saurait avoir pour conséquence de diminuer les ressources publiques ou de créer ou d’aggraver une charge publique, ne peut restreinte l’exercice des libertés fondamentales et ne saurait porter sur une loi de ratification d’un engament international ou sur une loi nécessaire à la réalisation d’exigences constitutionnelles.
Dans le cadre de cette initiative populaire visant à l’abrogation d’une loi, le Conseil constitutionnel veille au respect des exigences consacrées par les alinéas 5 et 6 de cet article.
Une loi organique détermine les conditions d’application de cet article.
Article 70
Une assemblée citoyenne est composée de 100 membres maximum, tirés au sort selon une sélection aléatoire stratifiée.
Elle peut être constituée pour la discussion d’un projet ou d’une proposition de loi suite à une initiative citoyenne, visée par l’article 69 de la Constitution. Elle peut également l’être sur demande du gouvernement ou d’un dixième des parlementaires.
Le texte arrêté par l’assemblée citoyenne est celui qui sera discuté par l’Assemblée nationale et celui qui sera transmis au Sénat, éventuellement accompagné des amendements proposés par la première assemblée saisie. Si les deux assemblées demeurent libres de modifier le contenu du texte proposé par l’assemblée citoyenne, elles doivent adopter une loi portant sur l’objet de ce texte.
Une assemblée citoyenne peut également être constituée dans le cadre des articles 10 et 45 de la Constitution.
Chaque assemblée citoyenne constituée cesse de siéger une fois sa mission accomplie.
Une seule assemblée citoyenne ayant réuni les conditions prévues par cet article peut être constituée par session parlementaire.
Article 71
Le Haut conseil de la démocratie participative et citoyenne veille au bon fonctionnement des initiatives populaires, des assemblées citoyennes et aux modalités de désignation de ces dernières ainsi que des représentants des activités économiques, sociales et culturelles de la France du Sénat.
Il est composé de 3 députés, de 3 sénateurs et de 9 enseignants-chercheurs, ces derniers provenant, par tiers, de la science juridique, de la sociologie et de la science politique. Le mandat de ses membres est de 5 ans. Ils sont désignés de manière conjointe par les commissions parlementaires permanentes des deux assemblées, à la majorité des membres les composant.
Le Haut conseil de la démocratie participative et citoyenne établit les règles relatives à la désignation des assemblées citoyennes et des sénateurs représentant les activités économiques, sociales et culturelles de la France en vertu de l’article 24 de la Constitution. Ces règles reposent sur le tirage au sort, selon une sélection aléatoire stratifiée.
Le Haut conseil de la démocratie participative et citoyenne fixe le règlement des assemblées citoyennes, déféré au Conseil constitutionnel pour qu’il en apprécie la régularité constitutionnelle.
Conformément à l’article 69, il recueille les signatures à l’appui des initiatives citoyennes.
Il établit, pour chaque législature, un rapport sur la mise en œuvre du titre XI de la Constitution et propose d’éventuelles modifications en vue d’améliorer le fonctionnement des mécanismes prévus par ce titre.
Une loi organique précise les modalités d’application de cet article.
