Référendum local

1. Les dysfonctionnements ou lacunes du droit positif

Constitutionnalisé il y a désormais vingt ans, le référendum local est un instrument de démocratie directe peu utilisé, voire quasi inexistant, dans la pratique locale. Les raisons de cet abandon sont multiples et tiennent surtout à son encadrement excessif, qui freine son utilisation par les divers acteurs locaux. Suspecté par ceux-là même qui l’ont consacré de n’être qu’un instrument à vocation plébiscitaire et démagogique, le référendum local a été assimilé à « une supercherie »^[1]. Le Conseil d’État avait, d’ailleurs, émis un avis négatif sur la question, estimant que le référendum local était « en rupture avec la tradition républicaine française de la démocratie représentative »^[2].

Le référendum local ne peut ainsi qu’émaner des élus locaux, c’est-à-dire soit de l’assemblée délibérante d’une collectivité territoriale, soit de l’exécutif de cette même collectivité, et non des électeurs. Il est également strictement limité par son objet, qui ne doit pas porter sur un acte individuel et ne peut concerner que des projets relevant des attributions de l’exécutif, ou, en ce qui concerne l’assemblée délibérante, les « projets de délibération tendant à régler une affaire de la compétence de cette collectivité »^[3]. À ces contraintes matérielles s’ajoutent des contraintes temporelles telles que l’interdiction d’organiser un référendum local durant les campagnes électorales et les jours de scrutins spécifiques ou l’interdiction d’organiser un référendum local à compter du premier jour du sixième mois précédant celui au cours duquel a été organisé le renouvellement partiel ou total des membres de l’assemblée délibérante. De même, une collectivité territoriale ne peut organiser plusieurs référendums locaux sur un même objet qu’à condition qu’un délai supérieur à un an se soit écoulé. Enfin, pour que le référendum local ait valeur décisionnelle, un quorum de 50% des votants a été consacré, ce qui est particulièrement élevé. L’ensemble de ces contraintes juridiques limite rigoureusement l’utilisation du référendum local et a par conséquent conduit à une marginalisation de celui-ci sur la scène publique locale. Cette dernière est telle qu’il est impossible d’obtenir des chiffres précis sur le nombre de référendums locaux organisés en France depuis sa mise en place. 

2. Le remède : la proposition

La présente proposition a vocation à moderniser quelque peu cet instrument à travers deux idées :

D’une part, il s’agirait de permettre aux citoyens d’initier un référendum local. Le référendum local est un référendum « d’en haut »^[4] : seuls les élus locaux, c’est-à-dire soit l’assemblée délibérante d’une collectivité territoriale, soit l’exécutif de cette collectivité, disposent de son initiative. L’expression populaire est donc dépendante de la bonne volonté des pouvoirs compétents qui disposent d’un pouvoir discrétionnaire en la matière. Bien entendu, on pourrait penser que les citoyens pourraient s’en remettre à leur droit de pétition pour initier un référendum. Celui-ci n’est toutefois pas contraignant à l’égard des pouvoirs publics, ce qui ne résout donc pas le problème soulevé. On pourrait donc prévoir une réelle initiative civique, dès lors qu’un seuil raisonnable est atteint, afin que la demande de référendum soit valide. 

D’autre part, le quorum imposé par l’article LO 1112-7 alinéa 1 du code général des collectivités territoriales est particulièrement élevé puisqu’il est de 50%. La mise en place d’un quorum n’est pas spécifique à la France puisque cela est également notamment le cas en Allemagne ou au Portugal. Cette fixation d’un taux de participation minimum en deçà duquel le référendum local ne peut avoir valeur décisionnelle est un moyen de s’assurer qu’une infime minorité n’impose pas sa volonté particulière au reste de la population concernée. Si la fixation d’un quorum est donc nécessaire, le taux de 50% s’avère problématique. Dans un premier temps, celui-ci freine l’utilisation du référendum local. En effet, ce quorum a tendance à dissuader les autorités compétentes. Initialement, le quorum s’élevait à 40%, le Gouvernement ayant souhaité faire du référendum local un « outil pédagogique visant à permettre aux Français de s’habituer davantage aux techniques de démocratie directe »^[5]. Dans cet objectif, les députés avaient alors voté un quorum de 33% afin d’inciter les sénateurs au compromis, ces derniers étant très attachés à l’idée d’un quorum élevé de 50%. Les sénateurs souhaitaient préserver l’autorité des élus locaux, conserver une main mise sur leur collectivité et ainsi une maitrise quasi-totale du référendum local. Ce faisant, les parlementaires ont créé « les conditions d’échec d’une mesure pourtant innovante »^[6]. Par ailleurs, le quorum ne mobilise pas davantage les électeurs, qui sont rarement informés de l’existence de ce dernier. L’idée serait donc ici d’abaisser le seuil de ce quorum à un chiffre moins élevé (qui pourra évidemment faire l’objet de discussions).

3. Les effets escomptés et leur justification

Les effets escomptés sont nombreux. Un toilettage de cet instrument permettrait surtout aux citoyens de participer plus activement à la vie politique de leur(s) collectivité(s). L’apprentissage et l’acquisition des réflexes démocratiques passent, peut-être en priorité, par l’échelon local.

[1] G. CHAVRIER, « Décentralisation et démocratie locale ; un couple à l’âge de raison ? », AJDA, 2013, p.1317.

[2] A. ORAISON, « La reconnaissance de la “démocratie représentative” par l’article additionnel 72-1 de la Constitution », RDP, 2004, n°3, p.640.

[3] Article LO 1112-1 du code général des collectivités territoriales.

[4] F. HAMON, Le Référendum étude comparative, LGDJ, 2^e édition, 2012, p.31.

[5] S. PINON, « L’occasion manquée de la démocratie participative dans la République décentralisée », Les Petites affiches, 20 juillet 2004, n° 144, p.16.

[6] G. CHAVRIER, « Décentralisation et démocratie locale ; un couple à l’âge de raison ? », p.1318.