Articulation du travail entre les commissions et l’hémicycle

1. Les dysfonctionnements ou lacunes du droit positif

L’article 43 C. comprend deux aspects : il fixe un nombre maximum de commissions permanentes par assemblée et consacre la règle du renvoi d’un texte déposé sur le bureau de l’assemblée saisie à une commission permanente afin que celle-ci conduise un premier travail d’instruction. C’est le second point qui constitue l’objet de la présente proposition (le premier point est traité dans un autre document).  En 1958, les commissions législatives sont envisagées comme des organes préparatoires et l’hémicycle, comme la seule instance décisionnelle. Dès lors, chaque projet ou proposition de loi doit faire l’objet, au préalable, d’une instruction par la commission législative compétente avant d’être examiné, ensuite, par l’ensemble des parlementaires en séance. En empêchant les commissions jusqu’en 2008 de pouvoir réécrire le texte grâce à des amendements qui intégraient le texte à ce stade du processus législatif, le constituant avait affecté la qualité du travail préparatoire qu’elles conduisaient et, in fine, celui se déroulant dans l’hémicycle, qui était alors nécessairement répétitif. Si depuis lors, cette faculté a été restituée aux commissions pour la plupart des textes (art. 42, al. 1 et 2 C.), l’équilibre qu’elles établissent avec l’hémicycle n’est toujours pas pleinement satisfaisant. Dans les esprits, les discussions en commission sont censées se limiter à des points techniques pour que les discussions en hémicycle soient recentrées sur des enjeux politiques jugés plus essentiels. Or, cette complémentarité n’est pas mise en œuvre car d’un point de vue théorique déjà, elle soulève des complexités. Pour que les commissions recentrent la discussion plénière, elles sont obligées dès le départ de s’intéresser aux enjeux fondamentaux du texte législatif pour trouver des points d’entente et, justement, alléger les débats en hémicycle. C’est seulement après qu’elles peuvent assurer un travail plus minutieux en épurant le texte de ses imperfections. Dès lors, leur rôle n’est pas simplement technique, il est aussi politique. En conséquence, cette fonction renouvelée des commissions, technico-politique, s’apparente à celle qui était exercée jusque-là par la seule assemblée plénière. Le fait que les réunions de commissions soient désormais ouvertes au Gouvernement et à d’autres parlementaires, et que la publicité de leurs travaux ait été amplifiée a conduit à gommer les spécificités de la phase préparatoire. En conséquence, il y a deux discussions législatives successives qui se distinguent seulement par un enchaînement temporel différent et la solennité de l’hémicycle. Aussi, il pourrait être opportun de repenser le partage du travail législatif entre les deux enceintes. 

2. Le remède : la proposition  

La proposition n’a pas pour objet de renverser absolument le principe existant. La complémentarité actuelle entre les commissions législatives et l’hémicycle est donc perfectible mais elle correspond aussi à l’esprit constituant et peut toujours évoluer plus favorablement. Le Sénat d’ailleurs, semble aménager une division du travail plus satisfaisante, en raison notamment du fait que le Gouvernement ne participe pas souvent aux réunions des commissions et que des compromis plus réguliers peuvent s’établir avec l’ensemble des parlementaires. En conséquence, il s’agirait de proposer une alternative en permettant qu’une nouvelle répartition du travail législatif entre les commissions et l’hémicycle puisse être mise en œuvre si les acteurs du débat législatif le décident. Les assemblées, en concertation avec le Gouvernement (en Conférence des présidents par exemple) auraient le choix de décider si les commissions sont saisies en premier (cas classique) ou si c’est l’hémicycle qui l’est (nouvelle hypothèse). Dans ce second cas de figure, qui constitue l’objet de la proposition, l’hémicycle interviendrait en premier grâce à l’organisation d’un débat préalable, servant à dégager les lignes directrices politiques. Les parlementaires pourraient ainsi s’exprimer pour émettre un avis général sur le texte et permettre à leurs positions d’être publiquement identifiées. L’examen technique et détaillé pourrait ensuite être confié à la commission législative compétente, permanente en principe, mais également à une commission spéciale (la constitution de cet organe demeurant possible dans les mêmes conditions qu’aujourd’hui). 

3. Les effets escomptés et leur justification

Le fait qu’un débat plénier précède le travail d’investigation conduit par la commission compétente présente plusieurs avantages. Les députés et les sénateurs qui ne sont pas membres de la commission compétente se plaignent souvent d’être informés trop tardivement, en séance, d’un texte aux enjeux importants. Aujourd’hui, rares sont les hypothèses au cours desquelles des parlementaires extérieurs à la commission compétente ont assisté à ses réunions. Lorsque le texte arrive dans l’hémicycle, les principales interrogations ont déjà été soulevées et des points d’entente ont été trouvés, le travail conduit en commission ayant régulièrement pour effet de cristalliser le texte qui en ressort. L’intérêt d’un débat préalable en hémicycle est qu’il permet de prendre connaissance des grands axes du texte législatif et d’entendre les positions des groupes politiques. Ce type de débat existe dans d’autres États européens. La commission suit donc les lignes directrices dégagées en plénière et peut ensuite s’engager sur un travail technique d’amendements. Le travail du rapporteur d’abord et des commissaires compétents ensuite, pourrait être éclairé. Le rapporteur d’ailleurs, nommé dès le dépôt du texte, serait ainsi connu de tous à ce stade précoce encore, de la discussion. L’instauration d’un tel mécanisme revêt encore plus d’intérêt aujourd’hui depuis que le texte servant de base à la discussion plénière est celui adopté par la commission compétente car si les parlementaires peuvent clairement exprimer leur position dès le stade préliminaire du débat préalable, il est permis de penser qu’ils déposeraient peut-être un peu moins d’amendements ensuite, durant le reste de la procédure législative.