1. Les dysfonctionnements ou lacunes du droit positif
On connait la phrase de Georges Vedel selon laquelle « Une démocratie […] c’est un exécutif appuyé sur la Nation et contrôlé par une opposition parlementaire ». Elle place ainsi l’opposition au cœur du jeu démocratique et de l’équilibre des pouvoirs. Pourtant, même si des améliorations sont notables depuis 2008, et notamment l’article 39-3 du règlement de l’Assemblée qui dispose qu’à la présidence de la commission des finances peut seulement être élu un député appartenant à un groupe s’étant déclaré d’opposition, il reste des marges de progression.
Ainsi dans notre tradition, le rapporteur désigné au sein d’une commission permanente appartient toujours à la majorité (sauf pour l’étude des propositions de loi inscrites dans le cadre des niches). Pourtant les règlements des assemblées ne donnent guère de précisions sur son mode de désignation. En fait, dans la pratique, celle-ci ne fait jamais de litige, le choix opéré étant antérieur à la réunion de la commission.
Il n’y a rien d’automatique à cette situation. Ainsi au Portugal, il est assez fréquent que la fonction de rapporteur soit exercée par un membre de l’opposition, la règle étant qu’il n’appartienne pas au groupe à l’origine du projet ou de la proposition de loi. Il est vrai cependant que dans ce pays, le rapport est strictement personnel et n’engage en rien la commission.
2. Le remède : la proposition
L’article 215 du règlement intérieur du Parlement européen prévoit l’existence d’un « rapporteur fictif ». Il s’agit d’un parlementaire qui n’est pas signataire du rapport ou du texte législatif mais qui suit tout au long de la procédure l’élaboration du travail pour le compte d’un groupe politique d’opposition et qui négocie des compromis avec le rapporteur au sein de la commission. Sur ce modèle, il est proposé de créer un « contre-rapporteur » pour reprendre la terminologie en vigueur au sein de la Cour des comptes. En l’espèce, il s’agit d’un magistrat désigné parmi les conseillers maîtres dont le contre-rapport va éclairer la chambre lui permettant alors de mieux délibérer.
Le contre-rapporteur pourra ainsi rédiger des conclusions jointes au rapport alors qu’aujourd’hui les positions de l’opposition n’apparaissent, le plus souvent, que par le canal du compte rendu des débats dans la commission, et de la liste des amendements déposés.
3. Les effets escomptés et leur justification
La création d’un contre-rapporteur contribuera au renforcement de la représentation de l’opposition dans les instances de travail du Parlement. Son travail améliorera la qualité des débats.
Article 86 RAN
La désignation des rapporteurs ainsi que le dépôt, l’impression et la mise à disposition de leurs rapports et des textes adoptés par les commissions doivent intervenir dans un délai tel que l’Assemblée nationale soit en mesure de procéder à la discussion des projets et propositions conformément à la Constitution.
Lorsque le délai entre le dépôt d’un projet ou d’une proposition de loi et son examen en séance est au moins égal à six semaines, le rapporteur de la commission saisie au fond met à disposition des commissaires, au cours de la semaine qui précède l’examen du projet ou de la proposition en commission, un document qui fait état de l’avancement de ses travaux.
Alinéas suivants sans modification
Article 86 RAN
La désignation des rapporteurs et contre-rapporteurs ainsi que le dépôt, l’impression et la mise à disposition de leurs rapports et des textes adoptés par les commissions doivent intervenir dans un délai tel que l’Assemblée nationale soit en mesure de procéder à la discussion des projets et propositions conformément à la Constitution.
Le rapporteur ou le contre-rapporteur doit appartenir à un groupe qui s’est déclaré d’opposition.
Lorsque le délai entre le dépôt d’un projet ou d’une proposition de loi et son examen en séance est au moins égal à six semaines, le rapporteur et le contrerapporteur de la commission saisie au fond mettent à disposition des commissaires, au cours de la semaine qui précède l’examen du projet ou de la proposition en commission, un document qui fait état de l’avancement de leurs travaux.
Alinéas suivants sans modification
Article 87 RAN
Lorsqu’un projet ou une proposition a été l’objet d’un renvoi pour avis, la commission saisie désigne un rapporteur. Celui-ci participe avec voix consultative aux travaux de la commission saisie au fond. Il peut y présenter oralement l’avis de sa commission. Réciproquement, le rapporteur de la commission saisie au fond a le droit de participer, avec voix consultative, aux travaux de la commission saisie pour avis.
Les commissions saisies pour avis se réunissent dans des délais permettant à leurs rapporteurs de défendre les amendements qu’elles ont adoptés devant la commission saisie au fond lors de la réunion prévue par l’article 86.
Article 87 RAN
Lorsqu’un projet ou une proposition a été l’objet d’un renvoi pour avis, la commission saisie désigne un rapporteur et un contre-rapporteur, dans les conditions prévues à l’article 86, alinéa 2. Ceux-ci participent avec voix consultative aux travaux de la commission saisie au fond. Ils peuvent y présenter oralement l’avis de leur commission. Réciproquement, le rapporteur et le contre-rapporteur de la commission saisie au fond ont le droit de participer, avec voix consultative, aux travaux de la commission saisie pour avis.
Les commissions saisies pour avis se réunissent dans des délais permettant à leurs rapporteurs et contre-rapporteurs de défendre les amendements qu’elles ont adoptés devant la commission saisie au fond lors de la réunion prévue par l’article 86.
Article 16, al. 5 RS
Alinéas précédents sans modification
Les commissions désignent un ou plusieurs rapporteurs pour l’examen de chaque projet ou proposition.
Alinéa suivant sans modification
Article 16, al. 5 RS
Alinéas précédents sans modification
Les commissions désignent un ou plusieurs rapporteurs et contre-rapporteurs pour l’examen de chaque projet ou proposition. Le rapporteur ou le contre-rapporteur doit appartenir à un groupe qui s’est déclaré d’opposition.
Alinéas précédents sans modification
Article 17, al. 3 RS
Alinéas précédents sans modification
Lorsqu’un projet ou une proposition a été l’objet d’un renvoi pour avis, la commission saisie désigne un ou plusieurs rapporteurs qui participent de droit, avec voix consultative, aux travaux de la commission saisie au fond. Réciproquement, le rapporteur de la commission saisie au fond participe de droit, avec voix consultative, aux travaux de la commission saisie pour avis.
Alinéa suivant sans modification
Article 17, al. 3 RS
Alinéas précédents sans modification
Lorsqu’un projet ou une proposition a été l’objet d’un renvoi pour avis, la commission saisie désigne un ou plusieurs rapporteurs et contre-rapporteurs qui participent de droit, avec voix consultative, aux travaux de la commission saisie au fond. Réciproquement, le rapporteur et le contre-rapporteur de la commission saisie au fond participe de droit, avec voix consultative, aux travaux de la commission saisie pour avis. Rapporteurs et contre-rapporteurs sont désignés dans les conditions prévues à l’article 16, alinéa 2.
Alinéa suivant sans modification
