Rapport entre droit national et droit international

1. Les dysfonctionnements ou lacunes du droit positif

Tout en créant une dissymétrie entre la valeur supra-législative des sources internationales contraignantes (i), la Constitution est silencieuse sur les accords non contraignants qui représentent pourtant en pratique une grande partie de l’action administrative et diplomatique française (ii). Ces lacunes sont porteuses d’insécurité juridique.

L’article 55 de la Constitution réserve seulement aux traités et accords la supériorité sur la loi dans la mesure où ils satisfont aux conditions que cet article énonce. Cet article crée un régime asymétrique entre les conventions internationales et les règles non écrites (principes généraux de droit et coutume internationale).

Cette dissymétrie n’est pas satisfaisante pour plusieurs raisons.

Premièrement, il n’existe pas dans l’ordre juridique international de hiérarchie entre les normes non écrites (PGD, coutume) et les accords internationaux, ces sources ont même valeur et appartiennent aux règles que la France est tenue de respecter.

Deuxièmement, les juridictions françaises peuvent prendre en compte la norme non écrite en se référant par exemple au principe Pacta sunt servanda qui implique que tout traité en vigueur soit exécuté par les parties de bonne foi (décision n° 92-308 DC du 9 avr. 1992, considérant 7) ou encore pour apprécier leur compétence ; tel est le cas par exemple des principes encadrant l’immunité de juridiction des Etats. Elles le font également en se référant à la valeur coutumière des principes d’interprétation des traités codifiés à la Convention de Vienne de 1969.

Troisièmement, au titre de ses engagements internationaux, la France est liée par les actes unilatéraux des organisations internationales dont certains ont une force obligatoire. Les résolutions du Conseil de sécurité adoptées sur le fondement du chapitre VII s’imposent aux États.

Notamment sous l’influence anglo-saxonne de nombreux accords non contraignants (déclaration d’intention, arrangements administratifs memorundum of understanding) sont régulièrement signés par les services traitants au nom de la France et porteurs d’insécurité juridique. En effet, alors que ces instruments ont une valeur juridique, politique, morale et diplomatique importante, il n’existe pas de consensus sur ce que constitue la catégorie d’accord non juridiquement contraignant. Selon leur rédaction, il n’est pas exclu que certains accords de ce type aient des conséquences juridiques importantes sur les États partie^[1]. Il est ainsi possible que ces accords aient une valeur juridique, malgré les intentions de leurs auteurs, en dépit de leur caractère non contraignant. Une clarification constitutionnelle sur la valeur de ces accords en droit français permettrait d’amoindrir les effets préjudiciables de cette insécurité juridique.

2. Le remède : la proposition

Alignée sur les principes du droit international et sans contrevenir aux dispositions du droit interne, la proposition confère une valeur supralégislative à toutes les sources internationales contraignantes que la France est tenue de respecter (accords internationaux, coutume, PGD actes unilatéraux des organisations internationales) et dont la violation engage sa responsabilité internationale. L’alinéa 1 maintient la règle de la réciprocité en tenant compte des régimes dans lesquels cette réciprocité est exclue comme par exemple dans les domaines du droit de l’UE ou des droits de l’homme (« le cas échéant, des règles internationales relatives à la réciprocité. »)

Si le juge français fait preuve de prudence à l’égard des normes non écrites qui ne sont ni publiées ni ratifiées, cette proposition ne modifie pas en pratique l’office du juge chargé de contrôler la conformité des normes internes aux normes de droit international.

L’alinéa 4 clarifie la valeur juridique des arrangements administratifs, en formalisant une pratique déjà abondante et en respectant la ligne tracée par les juges administratifs quant à la valeur de ces arrangements.

3. Les effets escomptés et leur justification

Cette proposition permet de s’assurer que la pratique française est conforme aux règles du droit international. Elle permettra aux juges d’uniformiser le procédé d’identification des règles écrites et non écrites.

En précisant que les arrangements administratifs n’ont pas de portée internationalement contraignante, l’alinéa 4 réduit l’insécurité juridique en conférant une visibilité manifeste à leur régime, conformément aux principes de l’article 46 de la Convention de Vienne.

i. Dissymétrie entre les sources contraignantes du droit international (alinéas 1 à 3)
ii. Le cas des arrangements administratifs (alinéa 4)

[1] V. aussi, « [aucune] règle de droit international interdisant qu’un communiqué conjoint constitue un accord international » (CIJ 1978, plateau continental de la mer Egée 1978) ; V. encore au sujet d’une « déclaration commune » CIJ, Différend maritime (Pérou c. Chili) paras. 63-65 2014 ; comp. CC, 29 décembre 1978 DC n°78-99 décidant que la résolution du Conseil européen instaurant le système monétaire européen est « une déclaration de caractère politique et non au sens des articles 52 et 53 de la Constitution un traité ou accord international ».