1. Les dysfonctionnements ou lacunes du droit positif
Le cadre constitutionnel des finances locales trouve son assise juridique à l’article 72-2 de la Constitution. Celui-ci pose que les collectivités territoriales disposent librement de leurs ressources, qu’elles perçoivent des impositions de toutes natures avec possibilité d’en fixer le taux et l’assiette, que leurs ressources propres représentent une part déterminante de leurs ressources. Cet article pose enfin le principe de la compensation (différenciée) des transferts, créations et extensions de compétences entre l’État et les collectivités territoriales et que des dispositifs de péréquation sont prévus par la loi pour favoriser l’égalité entre collectivités.
Le cadre organique (LO du 29 juillet 2004) définit ce que sont les ressources propres (le produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l’assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d’assiette, des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des participations d’urbanisme, des produits financiers et des dons et legs) et leur part déterminante (Pour chaque catégorie, la part des ressources propres ne peut être inférieure au niveau constaté au titre de l’année 2003).
Or, le Parlement ne pose pas de cadrage méthodologique et stratégique annuel pour l’évolution des recettes et des dépenses des collectivités territoriales et de leurs groupements, comme c’est le cas pour la sécurité sociale. Il inscrit simplement en loi de finances les conditions dans lesquelles s’établit la fiscalité locale et limite les dépenses locales par la maîtrise des dotations de l’État. Quant aux lois de programmation pluriannuelle des finances publiques, elles posent simplement les conditions d’une « contractualisation » entre l’État et les collectivités concernant l’évolution des dépenses locales. Or, la Cour des comptes a montré que l’objectif d’évolution de la dépense locale (ODEDEL défini pour la première fois dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019) ne permet pas de rendre pleinement compte de l’équilibre prévisionnel des finances locales.
2. Le remède : la proposition
La création de lois de financement des collectivités territoriales par la modification de l’article 34 de la Constitution (et d’autres articles portant sur la procédure législative).
L’idée est de demander au Parlement de voter tous les ans une loi fixant des plafonds de recettes et de dépenses, ainsi que des garanties quant à l’évolution des dotations de l’État. Une loi organique définirait les dispositions que contiendraient ces lois, dans le respect des principes constitutionnels de libre administration et d’autonomie financière des collectivités territoriales.
Il ne s’agit pas d’une loi de finances des collectivités territoriales qui, en instituant des plafonds de dépenses, contreviendrait au principe constitutionnel de leur libre administration.
Cela explique que la loi de financement des collectivités territoriales ne puisse avoir de caractère prescriptif pour les collectivités territoriales. Elle fournirait un cadre ex ante permettant au Parlement de poser des prévisions d’évolution des finances publiques locales et un cadre ex post lui permettant d’analyser les écarts observés. En revanche, la loi organique pourrait prévoir un caractère prescriptif pour le montant des dotations de l’État.
La Cour des comptes appelle de ses vœux la création d’une loi de financement des collectivités territoriales depuis plusieurs années (V. par exemple Cour des comptes, Les finances publiques locales, octobre 2014, pp. 85-86 ; Cour des comptes, Les finances publiques locales, Rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, octobre 2016, p. 100 et s.). Une telle proposition est toujours d’actualité. Elle a été déposée en août 2022 par plusieurs sénateurs et renvoyée à la commission des lois (E. Kerrouche, Proposition de loi constitutionnelle visant à créer une loi de financement des collectivités territoriales et de leurs groupements et à garantir la compensation financière des transferts de compétences, Doc. Sénat n° 869 rect.).
3. Les effets escomptés et leur justification
Plusieurs objectifs :
- Renforcer l’autonomie financière
- Associer les collectivités territoriales à la définition et au respect de la trajectoire de finances publiques de la France (dans le respect des obligations européennes, lesquelles concernent l’ensemble des finances publiques françaises (V. le Traité de Maastricht et le Traité de stabilité, de coordination et de gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire ; loi organique du 17 décembre 2012 posant le régime juridique des lois de programmation des finances publiques).
- Donner au Parlement une vision consolidée des finances locales.
- Débattre spécifiquement de ces questions et non plus au cours du débat sur les lois de finances ordinaires.
- Rendre plus lisibles et plus transparentes les relations financières entre les collectivités locales et l’État.
Article 34
Ce qui précède sans changement
Les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique.
Des lois de programmation déterminent les objectifs de l’action de l’État.
Article 34
Ce qui précède sans changement
Les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique.
Les lois de financement des collectivités territoriales déterminent leurs ressources et les conditions générales d’équilibre de leurs comptes, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique. Cette loi de financement vise à garantir l’autonomie financière des collectivités territoriales, en tenant compte des disparités budgétaires et territoriales.
Des lois de programmation déterminent les objectifs de l’action de l’État.
Article 39, al. 2
Les projets de loi sont délibérés en conseil des ministres après avis du Conseil d’État et déposés sur le bureau de l’une des deux assemblées. Les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale sont soumis en premier lieu à l’Assemblée nationale. Sans préjudice du premier alinéa de l’article 44, les projets de loi ayant pour principal objet l’organisation des collectivités territoriales sont soumis en premier lieu au Sénat.
Article 39, al. 2
Les projets de loi sont délibérés en conseil des ministres après avis du Conseil d’État et déposés sur le bureau de l’une des deux assemblées. Les projets de loi de finances, de loi de financement de la sécurité sociale sont soumis en premier lieu à l’Assemblée nationale. Les projets de loi de financement des collectivités territoriales sont soumis en premier lieu au Sénat. Sans préjudice du premier alinéa de l’article 44, les projets de loi ayant pour principal objet l’organisation des collectivités territoriales sont soumis en premier lieu au Sénat.
Article 47-2, al. 1
La Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l’action du Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances et de l’application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que dans l’évaluation des politiques publiques. Par ses rapports publics, elle contribue à l’information des citoyens.
Article 47-2, al. 1
La Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l’action du Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances et de l’application des lois de financement de la sécurité sociale et des lois de financement des collectivités territoriales ainsi que dans l’évaluation des politiques publiques. Par ses rapports publics, elle contribue à l’information des citoyens.
Article 48, al. 3
En outre, l’examen des projets de loi de finances, des projets de loi de financement de la sécurité sociale et, sous réserve des dispositions de l’alinéa suivant, des textes transmis par l’autre assemblée depuis six semaines au moins, des projets relatifs aux états de crise et des demandes d’autorisation visées à l’article 35 est, à la demande du Gouvernement, inscrit à l’ordre du jour par priorité.
Article 48, al. 3
En outre, l’examen des projets de loi de finances, des projets de loi de financement de la sécurité sociale, des projets de loi de financement des collectivités territoriales et, sous réserve des dispositions de l’alinéa suivant, des textes transmis par l’autre assemblée depuis six semaines au moins, des projets relatifs aux états de crise et des demandes d’autorisation visées à l’article 35 est, à la demande du Gouvernement, inscrit à l’ordre du jour par priorité.
