Mode de scrutin pour l’élection des députés

1. Les dysfonctionnements ou lacunes du droit positif

Contrairement à de nombreux États européens, la France a fait le choix d’inscrire le mode de scrutin pour l’élection des députés dans une loi ordinaire et non dans une loi organique ou dans la Constitution. Dans ces conditions, la modification de celui-ci est largement ouverte à toute majorité parlementaire. Si en 1958 le choix fut celui de scrutin uninominal majoritaire à deux tours dans le cadre de circonscriptions ad hoc, la loi n°85-690 du 10 juillet 1985 lui a substitué la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne avec seuil de 5% des suffrages exprimés dans le cadre départemental, avant que la loi n°86-825 du 11 juillet 1986 ne rétablisse le mode de scrutin initial. Quant au seuil d’accès au second tour il a, lui aussi, été modifié, parfois quelques mois seulement avant le scrutin (loi n° 66-1022 du 29 décembre 1966 modifiant et complétant le code électoral ; loi n° 76-665 du 19 juillet 1976 modifiant certaines dispositions du code électoral et du code de l’administration communale).

Certes, l’article L. 567-1-A du code électoral interdit désormais toute modification du mode de scrutin dans l’année qui précède un scrutin. Toutefois, cette disposition étant de nature législative, elle peut très aisément être surmontée par une autre disposition législative plus récente à l’occasion d’un changement de mode de scrutin. Elle ne constitue donc pas une barrière contre des modifications du mode de scrutin pour des motifs d’opportunité électorale et politique.

Sur le fond, le mode de scrutin actuel fait débat. Si tous les modes de scrutin ont un effet déformant du résultat obtenu en termes de suffrages exprimés, il a été démontré que la déformation est la plus forte dans les systèmes pratiquant le mode de scrutin majoritaire (par ex : Jean-Claude Colliard, « Les systèmes électoraux dans les pays de l’Union européenne », Les cahiers du Conseil constitutionnel, n° 13, 2002). En outre, ce mode de scrutin pourrait participer de la désaffection des électeurs à l’endroit des élections législatives en raison de la logique du « tout ou rien » qu’il entraine et du sentiment d’inutilité que peuvent ressentir des électeurs face à une offre électorale qui peut leur paraître réduite, particulièrement à l’occasion du 2^nd tour auquel ne peuvent participer que les candidats ayant atteint au 1^er tour un score supérieur ou égal à 12,5% des inscrits. L’abstention à l’occasion des élections législatives est devenue particulièrement inquiétante, sapant les fondements même de la démocratie représentative : 40% lors du 2^nd tour des législatives de 2007 ; 44,6% en 2012 ; 57,4% en 2017 ; 53,8% en 2022. L’abstention a certes de multiples causes, mais le mode de scrutin en prend sa part.

Option complémentaire : L’alignement de la durée du mandat du Président de la République sur celle du mandat des députés en 2000 a notamment pour effet que des élections législatives ne sont organisées que dans les premières semaines du mandat présidentiel et que, sauf éventuelle dissolution ne s’étant jamais produite depuis l’instauration du quinquennat, il n’y a donc plus d’élections législatives pendant le mandat présidentiel permettant de sanctionner par l’élection de députés majoritairement opposés à l’action politique du Chef de l’État, la politique menée par le Président de la République. Par conséquent les citoyens peuvent avoir le sentiment qu’ils n’expriment leur souveraineté qu’une fois (en réalité deux puisqu’ils peuvent voter pour le Président de la République et pour les députés) tous les cinq ans et que dans l’intervalle le camp présidentiel dispose d’un blanc-seing durant cinq ans. Cette situation n’est satisfaisante ni sur le plan de la démocratie, ni sur celui du contrôle de l’action présidentielle.

2. Le remède : la proposition

Comme proposé dans le projet de loi ordinaire pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace du 23 mai 2018 et dans celui pour un renouveau de la vie démocratique du 28 août 2019, il est proposé d’introduire une dose de proportionnelle dans le mode de scrutin pour l’élection des députés. Les électeurs disposeraient de deux bulletins : l’un pour désigner un député comme aujourd’hui dans le cadre de circonscriptions ad hoc et au scrutin uninominal majoritaire à deux tours, l’autre pour voter en faveur d’une liste nationale de candidats qui seraient élus à la représentation proportionnelle.

Toutefois, à la différence des projets de loi susmentionnés, cette modification ne serait pas accompagnée d’une diminution du nombre de députés. En effet, la conjonction de ces deux réformes aboutirait inévitablement à accroître de manière considérable les écarts de population entre des circonscriptions rassemblant davantage d’électeurs (en raison de l’élection d’un certain nombre d’entre eux sur des listes nationales) et d’autres dans lesquelles d’ores et déjà des motifs d’intérêt général justifient qu’elles comptent moins d’habitants. Dans ces conditions, la règle fondamentale selon laquelle l’Assemblée nationale doit être élue sur des bases essentiellement démographiques risquerait de ne plus pouvoir être respectée (Cons. const., 86-208 DC, 1^er et 2 juillet 1986, Loi relative à l’élection des députés).

En outre, pour éviter que le mode de scrutin ne fasse l’objet de modifications d’opportunité politique, lesquelles pourraient être perçues par les électeurs comme des formes de manipulation, il est proposé que la Constitution prévoit les grands principes sur lesquels le mode de scrutin pour l’élection des députés repose et qu’elle renvoie à une loi organique pour ses modalités. 

Option complémentaire : Afin de provoquer un contrôle citoyen de l’action du Président de la République, il est proposé de réduire la durée du mandat des députés à 4 ans, ce qui permettrait de disjoindre la durée du mandat présidentiel et du mandat législatif et ceci quelle que soit l’option retenue quant à la durée du mandat présidentiel (le quinquennat, le sextennat ou le septennat).

3. Les effets escomptés et leur justification

On peut espérer de cette injection d’une dose de proportionnelle dans le mode de scrutin pour l’élection des députés différentes conséquences positives pour le système politique de la V^e République :

• Elle est tout d’abord susceptible d’avoir un double effet sur l’abstention, d’une part, et sur une meilleure représentation de la diversité des formations politiques au sein de l’Assemblée nationale, d’autre part. On peut en effet penser que si les électeurs observent que leurs idées politiques sont mieux représentées au Parlement, ils se détourneront moins de cette élection fondamentale dans le cadre d’un régime parlementaire.
• Cette proposition pourrait aussi avoir pour conséquence d’accroître la représentation des femmes à l’Assemblée nationale. En effet, si les sanctions financières actuelles, résultant de la loi n° 2014-873 du 4 août 2014 pour l’égalité réelle entre les femmes et les hommes ont pour effet d’inciter financièrement les partis politiques à proposer autant de candidates que de candidats, certaines stratégies de contournement demeurent, par exemple en présentant des candidates dans des circonscriptions non gagnables. La proposition aboutirait à ce qu’une part des élus le soient à la représentation proportionnelle et donc à l’occasion d’un scrutin de liste pour lequel il est possible d’imposer que les listes de candidats alternent strictement entre candidats de sexe différent.
• Cette réforme apporterait également plus de cohérence s’il était décidé que les Français établis hors de France sont représentés par l’intermédiaire de députés élus à la représentation proportionnelle dans le cadre d’une circonscription unique. Aujourd’hui en effet, il est illusoire de penser qu’un lien étroit existe entre des ces députés et leurs électeurs lorsque la circonscription est vaste comme un tiers du globe !

Ces effets escomptés étant liés à l’introduction d’une dose de proportionnelle, il est légitime de s’interroger sur une éventuelle généralisation de la représentation proportionnelle pour l’élection des députés. Cependant, une telle réforme pourrait être considérée comme une remise en cause plus fondamentale de la V^e République car le scrutin majoritaire en est un marqueur essentiel (le « second pilier du régime » selon Maurice Duverger, cité par Laurent Seurot, « Faut-il constitutionnaliser le mode de scrutin aux élections législatives ? », RFDC, n° 103, 2015, p. 657). Est souvent dénoncée l’instabilité qui pourrait en résulter sans qu’il soit néanmoins possible de la prouver. Par ailleurs, l’adoption d’une proportionnelle pour élire la totalité des députés aboutirait à distendre le lien direct entre électeurs et élus, ce qui ne serait pas opportun alors même que les citoyens paraissent dénoncer le défaut de représentativité de leurs élus.

Option complémentaire : En diminuant la durée du mandat des députés à quatre ans, des élections législatives auraient nécessairement lieu durant le mandat présidentiel. Ce faisant, elles permettraient aux citoyens d’exprimer leur accord ou leur désaccord éventuel quant à la politique menée. En outre, cette diminution de la durée du mandat des députés aboutirait à ce que les citoyens français puissent exprimer plus fréquemment leur souveraineté dans un contexte où le manque de pouvoirs du citoyen dans le système politique français est souvent dénoncé. Qui plus est, une durée de quatre ans pour le mandat des députés est plus fréquente en Europe¹ qu’une durée de cinq ans comme aujourd’hui² ; cela rapprocherait donc le fonctionnement de notre système du fonctionnement des démocraties européennes.

[1] 19 États : Allemagne, Bulgarie, Croatie, Danemark, Espagne, Estonie, Finlande, Grèce, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pays-Bas, Pologne, Portugal, République tchèque, Roumanie, Slovaquie, Slovénie, Suède.

[2] 8 États dont la France : Autriche, Belgique, Chypre, France, Irlande, Italie, Luxembourg, Malte.