Actualisation de la liste des fonctions parlementaires

1.    Les dysfonctionnements ou lacunes du droit positif

L’article 24 définit les fonctions parlementaires d’une façon que l’on peut regretter sur deux points : 

D’une part, il scinde les fonctions de contrôle du gouvernement et d’évaluation des politiques publiques, laissant croire à deux fonctions distinctes, alors qu’il s’agit sans doute de deux dimensions du contrôle parlementaire ;

D’autre part, il ignore -sans ignorer tout à fait- la fonction de représentation parlementaire : celle-ci n’est pas comprise dans l’énumération des fonctions parlementaires proposée à l’alinéa 1. Pour autant, elle est mentionnée de façon implicite, à l’alinéa 4 qui confie au Sénat la mission de représenter les collectivités territoriales, et à l’alinéa 5 qui dispose que les Français de l’étrangers sont représentés dans les deux chambres, ce qui revient à dire, sans l’écrire, que l’Assemblée nationale et le Sénat représentent les Français de l’étranger.

Si le Sénat représente les collectivités territoriales, et que les deux chambres représentent les Français de l’étranger, on comprend que les assemblées parlementaires assurent une mission de représentation, laquelle, dans le contexte de crise des institutions, pourrait être reconnue comme une fonction à part entière, et donc listée à ce titre, à l’alinéa premier de l’article 24. 

Reste à trouver une formulation compatible avec le principe représentatif qui puisse concilier la souveraineté nationale, proclamée par la Déclaration de 1789 et l’article 3 de la Constitution, avec l’aspiration des citoyens à être effectivement représentés.

2.     Le remède : la proposition

Il est, d’une part, proposé de réécrire l’alinéa 1 de l’article 24 de la Constitution de façon à réunir les deux dimensions du contrôle parlementaire. Il a longtemps été considéré, y compris sous l’influence de la jurisprudence constitutionnelle, que le contrôle parlementaire se limitait aux mécanismes de l’article 49 de la Constitution. Il est enfin établi, depuis 2008, que les modalités et finalités du contrôle parlementaire étaient diverses. L’évaluation parlementaire s’est développée. Il convient de confirmer qu’il s’agit d’une dimension du contrôle, aux fins d’unification d’une fonction majeure qu’il convient de promouvoir.

Il est, d’autre part, proposé d’ajouter à l’alinéa 1 une référence à la fonction de représentation, qui serait ainsi érigée en fonction parlementaire autonome.  La liste des fonctions parlementaires, depuis les écrits de Bagehot, Mill, mais aussi Burke ou Bentham, n’est pas figée.  Il n’apparaît pas incongru d’envisager la représentation comme une fonction autonome du Parlement. D’ailleurs, lors de sa présentation de la nouvelle Constitution, le 4 septembre 1958, le général de Gaulle imaginait un « Parlement, destiné à représenter la volonté politique de la Nation, à voter les lois et à contrôler l’exécutif », ce qui correspond bien à trois fonctions potentielles. 

La principale difficulté consiste, en réalité, non pas tant à admettre l’existence d’une fonction de représentation qu’à s’entendre sur la personne du représenté, ce qui implique d’affronter les ambiguïtés résultant de la démocratisation du gouvernement représentatif, ou de la combinaison entre la souveraineté nationale et l’aspiration des citoyens- électeurs à être écoutés et entendus par leurs élus, audelà des périodes électorales. Il est donc proposé de prévoir que « Le parlement assure la représentation des citoyens et promeut l’intérêt national », ce qui ne bouscule pas les traditions et fait miroir à la conception de l’article 3 qui dispose que « la souveraineté nationale appartient au peuple ».

Au-delà des approches théoriques et doctrinales, faire de la représentation une dimension à part entière du rôle des élus est un enjeu politique majeur. Le développement des moyens de communication numérique, le renforcement de la participation du public sous toutes ses formes, les aspirations à une démocratie revitalisée, tour à tour envisagée comme délibérative, participative, continue ou délégative, les revendications fortes d’une partie des citoyens, en matière « d’écoute » et de prise en compte de leurs préoccupations hors période électorale, manifestées par des mouvements sociaux parfois violents, sont autant de facteurs qui contribuent à accroître le niveau d’exigence pesant sur la relation de confiance gouvernants- gouvernés.

3.     Les effets escomptés et leur justification

A la lecture de l’article 24 de la Constitution, l’existence d’une fonction de représentation du Parlement peut faire débat : il s’agit de lever cette ambiguïté, et, au-delà, de favoriser la reconstruction du lien représentatif, fragilisé car mal compris de la population. 

Comment expliquer à ceux qui ne se sentent pas représentés que, précisément, une fois élus, les parlementaires ne rendent pas de compte aux citoyens, et encore moins à ceux de leurs territoires d’élection, en vertu d’une conception théorique du principe représentatif. Le débat sur « l’ancrage local» des parlementaires, le soin apporté à entretenir le lien avec la circonscription grâce aux permanences, la revendication d’une proximité avec « les vrais gens », les revendications de la rue et des ronds-points, prouvent un certain malaise à l’égard de la conception classique de la représentation nationale, auquel il est temps de remédier.

Il s’agit de promouvoir une fonction, et de reconnaitre son importance, ce qui fonderait le développement de démarches et la création d’outils adéquats. La représentativité des assemblées et la capacité de leurs membres à jouer leur rôle de représentation sont un enjeu majeur, de tous temps mis en évidence par les nombreux travaux consacrés au lien représentatif, à la crise de la démocratie représentative et à ses causes, ainsi que par les études soulignant de nouvelles attentes démocratiques pour plus de proximité et de réflexivité, ou plus de consultation et de concertation avec les citoyens. La capacité à « bien représenter » ne découle pas seulement du mode d’élection mais dépend aussi, de façon plus linéaire, de la nature et des modalités des rapports entretenus par les représentants, pendant leur mandat, avec leurs territoires d’élection, leurs électeurs, et les citoyens plus généralement, à défaut de pouvoir le faire avec la Nation tout entière. Il convient sans doute de l’écrire explicitement dans le texte fondamental.

Cela s’ajoute à l’unification de deux volets de la fonction de contrôle, modification symbolique permettant de consolider une fonction parlementaire clef, qui doit être renforcée, après avoir longtemps été ignorée.