Élection des présidents des assemblées parlementaires à une majorité qualifiée

1. Les dysfonctionnements ou lacunes du droit positif

Chargés de convoquer et de présider les réunions de leur Chambre, de veiller à leur sûreté et, avec l’assistance du Bureau, d’en régler les délibérations et d’en diriger les services, les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat jouent un rôle actif dans la préparation du travail parlementaire. Les modalités d’élection d’un président de Chambre sont donc déterminantes pour le déroulé du travail législatif et, plus largement, la préservation de l’institution parlementaire. 

Les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat sont sélectionnés selon des modalités identiques : par scrutin secret à la tribune, chaque président est élu par ses pairs à la majorité absolue des suffrages exprimés. Dans l’hypothèse où celle-ci n’aurait pas été acquise aux deux premiers tours du scrutin, au troisième tour, la majorité relative suffit.

Ces modalités conduisent donc généralement à l’élection du candidat du groupe majoritaire au sein de la Chambre. Autrement dit, au vu des modalités consacrées, ces derniers procèdent systématiquement d’un choix partisan. D’ailleurs, à l’Assemblée nationale, depuis 1958, la discipline de vote a toujours porté à la présidence un membre issu du groupe dominant de la majorité des Chambres. Au Sénat, traditionnellement moins enclin à une telle discipline, c’est également le cas depuis 1992. L’élection du président de chacune des institutions s’apparente davantage au choix d’un camp qu’à celui d’un homme. Plus encore, les candidats portés à la présidence de l’Assemblée nationale reçoivent l’assentiment de l’exécutif. Une fois élus, les présidents demeurent membres de leur groupe parlementaire et continuent de jouer un rôle politique important, intra et extra muros, devenant, par-là même, un « rouage essentiel de la mécanique majoritaire »^[1], en particulier à l’Assemblée nationale. 

Plusieurs difficultés en découlent : les présidents des assemblées parlementaires françaises semblent conduire de front deux séries d’activités qui ne doivent pas interférer, interpelant, de fait, sur leur capacité à demeurer des arbitres impartiaux du travail parlementaire. En choisissant de rester des hommes politiques ayant dans leur parti une position importante et amenés par là même à ne pas paraître totalement neutres dans les rivalités de partis, les présidents des assemblées parlementaires françaises ne semblent pouvoir prétendre à l’impartialité dans la direction des travaux de leur Chambre et ne disposent, à ce titre, que de faibles pouvoirs dans la conduite des débats, en comparaison d’autres présidents de Chambres dans d’autres pays, en particulier en Grande-Bretagne. Plus encore, le président de l’Assemblée nationale est parfois davantage perçu comme un appui à l’Exécutif plutôt que comme le représentant – et donc le défenseur – de sa Chambre et de ses prérogatives. 

2. Le remède : la proposition

Pour, à la fois, contrer les réflexes partisans des présidents de Chambre et leur permettre, par la suite, de disposer de davantage de prérogatives dans la conduite des débats, il est possible de s’inspirer du Speaker britannique. Ce dernier est traditionnellement reconnu pour sa neutralité. Son impartialité est étroitement liée à son mode de désignation, l’élection du Speaker résultant d’un consensus entre la majorité et l’Opposition. Dès son accession à la présidence, celui-ci doit renoncer à toute vie partisane afin de pouvoir prétendre à l’impartialité et l’usage veut qu’il demeure en fonction jusqu’à ce qu’il décide d’y mettre fin, en dépit des alternances politiques. Plus encore, il ne doit pas, auparavant, avoir assumé des responsabilités politiques élevées telle que la fonction ministérielle. L’objectivité est ainsi « la raison d’être et la condition de la présidence »^[2] britannique.

Si l’on ne saurait faire preuve d’une naïveté excessive en proposant que, sur le modèle britannique, les présidents de Chambre résultent d’un consensus entre les parlementaires, les modalités d’élection de ces derniers peuvent néanmoins être durcies afin d’inciter les candidats – et donc les futurs présidents – à se soustraire des contingences politiques. Il est donc proposé qu’une majorité qualifiée soit mise en place, à hauteur de trois cinquièmes des suffrages exprimés pour chaque Chambre. Toutefois, afin de se prémunir face à d’éventuels blocages, on prévoit que cette majorité ne doit être acquise qu’aux deux premiers tours et qu’aux deux tours suivants, il faut la majorité absolue. Enfin, le cas échéant, un cinquième tour peut être organisé, où l’élection est acquise à la majorité simple.

En outre, d’autres modifications pourraient être inscrites dans le Règlement des Chambres, à commencer par l’obligation des présidents nouvellement élus de démissionner de leur groupe politique. Ce geste, certes essentiellement symbolique, marquerait une volonté d’indépendance vis-à-vis de leur formation d’origine.  

3. Les effets escomptés et leur justification

Les effets escomptés sont nombreux : davantage enclins au compromis, les présidents des assemblées parlementaires tendraient vers plus de neutralité, gagnant ainsi la confiance de leurs pairs. Plus que d’ordinaire, ils se positionneraient comme les représentants de l’intégralité de la Chambre plus que de la majorité. Du reste, ils pourraient mener une présidence plus active, susceptible de s’opposer, le cas échéant, aux initiatives parfois « autoritaires » de l’exécutif. D’ailleurs, toute disposition constitutionnelle permettant d’opposer un veto parlementaire par le biais des présidents de Chambres ou de la Conférence des présidents gagnerait sûrement en effectivité, une telle hypothèse étant alors plus plausible. Enfin, on pourrait imaginer qu’en asseyant ainsi davantage leur impartialité et leur autorité, les présidents pourraient bénéficier de prérogatives accrues, que l’on songe notamment au dispositif du Kangourou, évoqué par Claude Bartolone et permettant au président d’écarter certains amendements, pour une meilleure fluidité et une plus grande efficacité du travail parlementaire. De même, ils pourraient eux-mêmes encadrer le temps de parole des motions de procédure, comme c’est déjà le cas en Allemagne, en Grande-Bretagne ou en Espagne. Il sera ainsi plus aisé aux présidents de se montrer ferme à l’égard d’adversaires qui ont d’avance reconnu leur autorité : mieux armé pour les tenir en respect, ces derniers sont aussi plus fortement tenus de les respecter et de leur assurer la plénitude de leurs droits.

[1] J. Benetti, Droit parlementaire et fait majoritaire à l’Assemblée nationale sous la Ve République, Thèse, Université Paris I PanthéonSorbonne, 2004, p. 47. 

[2] P. Deschanel, « Préface », in H. Ripert, La présidence des assemblées politiques, Thèse, Éd. Rousseau, 1908, p. VII.