1. Les dysfonctionnements ou lacunes du droit positif
Malgré l’attachement que l’on peut avoir à la Ve République, celle-ci offre une prépondérance au pouvoir exécutif, au détriment du pouvoir législatif. Elle se traduit notamment par la mainmise du premier sur la fabrique de la loi, dont il dispose de l’initiative, dont il maîtrise largement le processus, en commençant par la priorité dont il dispose sur l’ordre du jour parlementaire.
Il est assez logique que le pouvoir exécutif dispose de l’initiative législative, qu’il partage avec les membres du Parlement. Ce droit d’initiative est la transcription juridique de son action politique. Surtout, le Gouvernement dispose de moyens qui, à ce jour, font défaut au Parlement pour élaborer les projets de loi, en s’appuyant notamment sur les administrations qu’il dirige.
En revanche, rien ne justifie la priorité dont il dispose sur plus de la moitié de l’ordre du jour parlementaire et qui lui permet d’imposer, sans discussion aucune, les textes qu’il souhaite voir examiner.
2. Le remède : la proposition
Une fois que la loi arrive au Parlement, c’est à ce dernier d’exercer la plénitude de son pouvoir, en commençant par décider de son inscription à l’ordre du jour. Le parlementarisme commande assez logiquement que le Parlement soit maître de son propre ordre du jour, comme c’est le cas dans d’autres régimes parlementaires (Allemagne, par exemple).
Il est vrai que si l’on confère alors au seul Parlement la compétence de fixer son ordre du jour, il y a alors un risque que le Gouvernement ne puisse pas voir ses textes examinés ou, du moins, pas dans le délai que lui-même souhaiterait. D’une part, ce n’est nullement un désagrément, mais bien un respect de l’institution parlementaire. D’autre part, grâce au fait majoritaire, le Gouvernement trouvera toujours un relai auprès du groupe majoritaire pour faire inscrire les projets de loi qu’il souhaite voir examinés, au moins à l’Assemblée nationale. Enfin, dans l’hypothèse où les parlementaires voudraient majoritairement faire « obstruction » à un texte, une soupape de sécurité peut être créée, en préservant la priorité gouvernementale à l’égard de textes qui auraient été déposés ou transmis depuis un certain délai (six semaines par exemple, comme c’est le cas actuellement, mais le délai peut être allongé).
Il faut toutefois réserver quelques exceptions. D’une part, le Gouvernement doit conserver une priorité quant à la matière budgétaire, eu égard à son importance. La rationalisation du parlementarisme doit ainsi permettre au Gouvernement de voir les textes financiers, dont l’examen et le vote constitue la raison d’être même des Parlements, examiner dans des délais suffisamment stricts, afin que le principe de l’annualité budgétaire puisse être respecté. D’autre part, les situations de crise que le Gouvernement est appelé à gérer en grande partie doivent également demeurer prioritaires, qu’il s’agisse des lois sur des états d’urgence, sur l’état de siège ou les demandes liées à l’article 35 de la Constitution.
Enfin, afin de se préserver contre une obstruction parlementaire trop forte, notamment de la part du Sénat où le fait majoritaire n’existe pas et où le Gouvernement n’est pas toujours assuré d’un soutien, ce dernier peut recouvrer une priorité sur des textes qui ont été déposés ou transmis après un certain délai. Ce délai peut être de six semaines, comme c’est d’ailleurs le cas actuellement, mais il pourrait également être allongé à huit ou dix semaines. On peut ici faire confiance au sens politique des parlementaires et, en particulier, des sénateurs, qui préfèreront sans doute marquer leur opposition à un texte en le réécrivant ou en le rejetant, plutôt qu’en ne l’inscrivant pas à l’ordre du jour.
3. Les effets escomptés et leur justification
Cette mesure contribuera à renforcer l’institution parlementaire, qui sera à même de décider des textes qu’elle examine. Surtout, elle forcera le Gouvernement à entamer un dialogue constructif avec chacune des assemblées, destiné à obtenir l’inscription de ses textes à l’ordre du jour. La collaboration entre les pouvoirs en sera renforcée et on peut même supposer qu’elle irriguera également le contrôle parlementaire, notamment sur l’application des lois. Il sera en effet plus aisé pour le Gouvernement d’obtenir l’inscription d’un texte si, sur un texte précédent, il a été diligent dans son application.
Article 48
Sans préjudice de l’application des trois derniers alinéas de l’article 28, l’ordre du jour est fixé par chaque assemblée.
Deux semaines de séance sur quatre sont réservées par priorité, et dans l’ordre que le Gouvernement a fixé, à l’examen des textes et aux débats dont il demande l’inscription à l’ordre du jour.
En outre, l’examen des projets de loi de finances, des projets de loi de financement de la sécurité sociale et, sous réserve des dispositions de l’alinéa suivant, des textes transmis par l’autre assemblée depuis six semaines au moins, des projets relatifs aux états de crise et des demandes d’autorisation visées à l’article 35 est, à la demande du Gouvernement, inscrit à l’ordre du jour par priorité.
Une semaine de séance sur quatre est réservée par priorité et dans l’ordre fixé par chaque assemblée au contrôle de l’action du Gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques.
Un jour de séance par mois est réservé à un ordre du jour arrêté par chaque assemblée à l’initiative des groupes d’opposition de l’assemblée intéressée ainsi qu’à celle des groupes minoritaires.
Une séance par semaine au moins, y compris pendant les sessions extraordinaires prévues à l’article 29, est réservée par priorité aux questions des membres du Parlement et aux réponses du Gouvernement.
Article 48
Sans préjudice de l’application des trois derniers alinéas de l’article 28, l’ordre du jour est fixé par chaque assemblée.
Deux semaines de séance sur quatre sont réservées par priorité, et dans l’ordre que le Gouvernement a fixé, à l’examen des textes et aux débats dont il demande l’inscription à l’ordre du jour.
En outre, L’examen des projets de loi de finances, des projets de loi de financement de la sécurité sociale et, sous réserve des dispositions de l’alinéa suivant, des textes transmis par l’autre assemblée depuis six semaines au moins, des projets relatifs aux états de crise et des demandes d’autorisation visées à l’article 35 est, à la demande du Gouvernement, inscrit à l’ordre du jour par priorité.
Une semaine de séance sur quatre est réservée par priorité et dans l’ordre fixé par chaque assemblée au contrôle de l’action du Gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques.
Un jour de séance par mois est réservé à un ordre du jour arrêté par chaque assemblée à l’initiative des groupes d’opposition de l’assemblée intéressée ainsi qu’à celle des groupes minoritaires.
Une séance par semaine au moins, y compris pendant les sessions extraordinaires prévues à l’article 29, est réservée par priorité aux questions des membres du Parlement et aux réponses du Gouvernement.
