Augmenter le nombre de commissions

1. Les dysfonctionnements ou lacunes du droit positif

L’article 43 C. comprend deux aspects : il fixe un nombre maximum de commissions permanentes par assemblée et consacre la règle du renvoi d’un texte déposé sur le bureau de l’assemblée saisie à une commission permanente afin que celle-ci conduise un premier travail d’instruction. C’est le premier point qui constitue l’objet de la présente proposition (le second point est traité dans un autre document).  

En 1958, la fixation à 6 du nombre de commissions permanentes était envisagée comme l’un de moyens d’affaiblir le Parlement en son entier. Cette décision avait touché plus spécifiquement l’Assemblée nationale, en raison du nombre plus important de ses membres qu’au Sénat. Si la seconde Chambre avait dès lors créé six commissions assez équilibrées aussi bien en termes de matières que d’effectif, l’Assemblée nationale avait en outre opté pour une répartition très inégale dans les deux cas. Les Affaires étrangères et la Défense revenaient à deux commissions distinctes, et surtout, la composition de ces instances était particulière : quatre des six commissions accueillaient 70 députés environ alors que les deux dernières, le double (140). Il s’agissait de la commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire et de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales. 

La décision du constituant, en 2008, de porter ce chiffre à 8 a permis d’améliorer cette situation. La première Chambre a immédiatement choisi de s’en emparer en créant la commission du développement durable d’une part, et la commission des affaires culturelles d’autre part, ce qui a directement allégé le nombre de députés par commission et proposé une nouvelle ventilation des champs d’activités couverts par ces différents organes. Si cet aménagement n’a pas été si évident au départ, quinze ans plus tard, les 8 commissions ont su créer leur identité et aucun retour arrière ne semble être à l’ordre du jour. Au Sénat, une seule nouvelle commission a été créée : la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable.

Aujourd’hui, plusieurs difficultés demeurent et à l’Assemblée nationale tout particulièrement. Primo, par commission, un nombre important de députés peut toujours être comptabilisé, ce qui n’offre pas toujours des conditions de travail optimales. Deuxio, le périmètre de certaines commissions est encore très large, comme la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République par exemple, ou encore la commission des affaires économiques. Les commissions des finances et des affaires sociales sont, à l’automne, particulièrement accaparées par l’examen des textes financiers. Tertio, les commissions restent finalement encore aujourd’hui absorbées par leur travail législatif, ce qui ne leur permet donc pas toujours, d’exercer un contrôle approfondi de l’action gouvernementale.  

2. Le remède : la proposition

L’augmentation du seuil maximal de 8 à 10 apparaît comme une proposition équilibrée. Ce chiffre n’est qu’un maximum et n’oblige aucune des deux Chambres à devoir s’y adapter automatiquement. Le Sénat peut donc préserver ses spécificités. L’Assemblée nationale pourrait recouvrer une certaine autonomie organique mais dans un cadre relativement contenu et proche de l’esprit du pouvoir constituant originaire. Elle pourrait donc librement choisir d’augmenter ce chiffre par étapes ou en une fois dans le cadre d’une réforme de son Règlement. La solution idéale résiderait d’ailleurs dans le fait de retirer du Règlement l’énonciation précise des compétences respectives de chacune des commissions permanentes existantes, afin qu’une décision de la Conférence des présidents ou du Bureau puisse fixer cette répartition en début de législature par exemple.

3. Les effets escomptés et leur justification

Plusieurs avantages pourraient en résulter. En raison d’une part, d’un nombre inférieur de parlementaires par commission, et d’autre part, d’un champ d’activités plus réduit, les commissions permanentes pourraient travailler plus efficacement et diversifier leurs activités. Ce sont les conditions de travail des parlementaires qui pourraient également s’améliorer. De même, ces derniers pourraient davantage utiliser les prérogatives à leur disposition pour développer un contrôle plus soutenu de l’action du Gouvernement (désignation d’un plus grand nombre de rapporteurs, multiplication de missions flash etc…). Sur un plan exclusivement politique, dans l’hypothèse d’un nombre important de groupes comme le connaissent les deux assemblées depuis quelque temps, la distribution des postes de présidents de commissions pourrait être plus aisée.