Séances de QAG sur les enjeux européens

1. Les dysfonctionnements ou lacunes du droit positif

Un rapport d’information de la Commission des affaires étrangères de l’Assemblée nationale relatif à la refondation démocratique de l’Union européenne rendu à la fin de l’année 2018 relevait que le Parlement français se montre « très discret » sur les enjeux européens. Cette discrétion est encore plus nette en comparant l’activité du Parlement français avec celle de ses homologues allemand ou danois. Cette situation est d’autant plus étonnante qu’en l’état actuel du droit, le Parlement dispose de plusieurs moyens pour prendre part à la conduite des affaires européennes, que ce soit dans le cadre de ses prérogatives de contrôle de l’action du Gouvernement, ou de celles relatives au contrôle des actes proposés et adoptés par les institutions de l’Union. Le rapport de 2018 précité indique qu’il a existé, par le passé, des périodes durant lesquelles des séances de questions au gouvernement étaient spécifiquement consacrées aux sujets européens, mais cette pratique semble être pour le moins inconstante en fonction des législatures considérées. Le règlement de l’Assemblée nationale dispose pourtant, en son article 48 alinéa 8, qu’il convient d’organiser des séances de questions européennes, mais dans les faits, ces questions sont, au mieux, posées au cours des séances hebdomadaires de questions au Gouvernement (elles sont d’ailleurs répertoriées sur une page dédiée du site internet de l’Assemblée nationale). Du côté du Sénat, la pratique est également fluctuante même s’il convient de noter que des débats en plénière ont régulièrement lieu à propos des enjeux européens. En définitive, le dialogue entre les pouvoirs législatif et exécutif autour des enjeux européens n’est que peu organisé, ce qui conduit à une forme de prépondérance du pouvoir exécutif dans la conduite des affaires européennes et d’un retrait parallèle du Parlement. Pour rééquilibrer cette situation, la Constitution pourrait évoluer pour encadrer le dialogue entre les pouvoirs législatif et exécutif sur les sujets européens. 

2. Le remède : la proposition

La Constitution prévoit actuellement, en son article 48, une séance hebdomadaire de travail parlementaire réservée aux questions de membres du Parlement au Gouvernement. Il est dès lors envisageable d’instaurer régulièrement une séance de question au Gouvernement consacrée spécifiquement aux enjeux européens dans la perspective d’introduire un espace de discussion à propos des positions défendues par la France dans les institutions européennes, par l’intermédiaire du Président de la République au Conseil européen, et des ministres au Conseil de l’Union. Le rapport présenté en 2015 par Claude Bartolone et Michel Winock intitulé Refaire la démocratie était porteur d’une proposition identique et envisageait une telle séance à échéance mensuelle. Cette échéance pourrait être adaptée, en laissant la possibilité au Parlement d’organiser une telle séance quand il l’estime nécessaire, mais en obligeant par ailleurs la tenue d’une séance de questions sur des sujets européens à l’issue de chaque réunion du Conseil européen. Ce dernier se réunit, selon les termes de l’article 15 TUE, deux fois par an et peut également tenir des réunions extraordinaires, ce qui apparaît comme une régularité raisonnable. Aussi, la corrélation d’une séance de questions sur des sujets européens avec une réunion du Conseil européen permettrait précisément de discuter des orientations et des politiques prioritaires de l’Union, puisque cette institution détient précisément un rôle d’impulsion de l’action de l’Union. 

La proposition consiste techniquement à modifier l’article 88-4 de la Constitution et à ajouter un alinéa relatif aux questions au Gouvernement à l’issue d’un Conseil européen. Une autre solution consisterait en une modification de l’article 48 de la Constitution qui prévoit déjà de réserver une séance de travail parlementaire à des questions d’actualité au Gouvernement. Plutôt que de modifier les deux dispositions parallèlement, dans un souci de légistique, il convient de s’en tenir à une évolution de l’article 88-4. 

3. Les effets escomptés et leur justification

La constitutionnalisation de séances de questions au Gouvernement sur les enjeux européens devrait améliorer l’implication du Parlement dans la conduite des affaires européennes qui est largement dominée par le pouvoir exécutif. Il s’agit de créer un espace de discussions pérenne entre le Parlement et le Gouvernement, qui devrait permettre à la fois la transmission d’informations et le contrôle du Parlement sur l’action gouvernementale en matière européenne. Les expériences passées ont montré une certaine inconstance dans la tenue de séances spécifiquement consacrées aux enjeux européens, et la constitutionnalisation permettrait de remédier à ce défaut en consacrant une obligation d’y procéder à échéances régulières, et non pas au gré des priorités politiques du moment.