Clarification des missions d’évaluation et de contrôle du Parlement

1. Les dysfonctionnements ou lacunes du droit positif

Poursuivant l’objectif de revalorisation du rôle du Parlement, la révision constitutionnelle de 2008 a modifié l’article 24 de la Constitution afin d’y faire figurer, expressément, les rôles du Parlement : vote de la loi, contrôle de l’action du gouvernement, évaluation des politiques publiques (EPP). 

Les travaux préparatoires relatifs à la révision de 2008 ont fait apparaître la volonté des parlementaires, réelle, de mettre en avant l’EPP. Les travaux montrent aussi qu’elle était considérée comme complémentaire du contrôle de l’action du gouvernement. Une distinction claire entre les deux missions n’a, cependant, pas été effectuée.

Il faut dire que le droit positif, notamment le décret n°90-82 du 22 janvier 1990, définit déjà l’EPP (d’après le texte, l’EPP « a pour objet de rechercher si les moyens juridiques, administratifs ou financiers mis en œuvre permettent de produire les effets attendus de cette politique et d’atteindre les objectifs qui lui sont assignés« ). Certains de ses acteurs la définissent également : ainsi en est-il de France stratégie, pour qui elle consiste en « toute publication visant à éclairer un champ de politique publique ou la conduite d’une intervention publique et s’appuyant sur une expertise reconnue et sur des données ayant valeurs de preuves (statistiques, témoignages, etc.)« . C’est au regard de ces définitions qu’en pratique la distinction est faite entre les missions d’EPP et de contrôle de l’action du gouvernement.

Pourtant, à l’usage, l’on remarque que cette distinction n’est pas toujours très claire. Ce flou est un des éléments qui explique que la réforme de 2008 ait eu, en matière d’EPP, une portée faible. Faute de poser une définition claire, la réforme n’a en effet pas conduit à mieux organiser l’évaluation, ni en-dehors ni même au sein du Parlement. L’évaluation reste diffuse, ce qui conduit non seulement à ce que cette mission du Parlement soit peu visible, mais encore à ce qu’elle soit concurrencée. En définitive, le Parlement se retrouve dès lors démuni plutôt que revalorisé.

2. Le remède : la proposition

Si l’on veut donner une véritable portée à la révision de 2008, à l’EPP et contribuer à la revalorisation du Parlement, il semble que renforcer son rôle en matière d’EPP est opportun. L’idée de cette proposition, au départ, était donc d’envisager une modification de l’article 24 de la Constitution afin de clarifier la distinction entre le contrôle et l’évaluation. Après réflexion, il nous est apparu préférable de ne rien toucher au texte constitutionnel : la rédaction actuelle nous paraît adaptée et opportune s’agissant d’un texte se devant de rester le plus bref possible.

Par ailleurs, et comme cela a pu être évoqué précédemment, le droit positif livre déjà une définition de l’EPP. Dès lors, plutôt que d’imposer une nouvelle définition, ce qui pourrait créer de nouveaux problèmes au lieu d’en régler, il semble préférable de suggérer de modifier ceux des textes qui organisent concrètement la mission d’évaluation du Parlement. À cet égard sont visés tant les règlements des assemblées que le code des juridictions financières. Pour ce dernier en effet, la révision de 2008 a conduit à l’intégration d’un article L. 132-6 permettant la mise en œuvre de l’aide apportée par la Cour des comptes au Parlement en matière d’EPP. Enfin, il est nécessaire de mettre l’article 47-2 C en conformité avec la l’article 24 C et l’article L. 132-6 CJF, en précisant dans le texte constitutionnel que la Cour des comptes assiste le Parlement dans son rôle d’EPP. Il convient donc de mettre plusieurs textes en « adéquation » avec les modifications envisagées.

Celles-ci portent sur l’organisation de l’EPP au sein du Parlement. Au Sénat, toutes les commissions permanentes sont chargées de procéder tant au contrôle de l’action du gouvernement qu’à l’EPP. Autrement dit : les trois missions dévolues au Parlement par l’article 24C sont étroitement imbriquées dans l’organisation même du travail parlementaire. À l’Assemblée nationale, un Comité d’évaluation et de contrôle (CEC) a été créé, chargé spécifiquement, pour chaque législature, de procéder tant à de l’EPP qu’à du contrôle. La confusion des missions est ainsi organique.

La proposition ici faite est donc de confier, dans les deux assemblées, la mission d’EPP à une commission, sur le modèle de l’article 88-4 de la Constitution qui serait chargée de cette seule tâche. Cela oblige à modifier les règlements des assemblées. 

3. Les effets escomptés et leur justification

Si dans les faits il n’est pas toujours évident faire le départ entre l’EPP et le contrôle de l’action du gouvernement, bien que, de manière générale, l’EPP nécessite une méthode plus scientifique que celle utilisée pour le contrôle (recours à des experts pour parler de technique et du fond, notamment), il semble tout de même préférable d’essayer de distinguer ces deux missions. Une telle clarification permettrait de revaloriser le Parlement et de renforcer, in fine, la qualité de la législation.

En effet, cela donnerait à la fois plus de visibilité et plus de force à la mission d’EPP du Parlement. Il serait ainsi perçu comme étant un acteur indispensable de l’évaluation, surtout face aux autres acteurs publics qui peuvent s’en saisir (pouvoir exécutif et Cour des comptes). Cela permettrait aussi, de manière plus immédiate, de lui donner plus de poids face à la Cour des comptes qui, devant normalement se contenter de l’assister dans sa mission d’EPP depuis la révision de 2008, est jusqu’à présent l’acteur fort de ce « binôme ».