Conditions d’examen des lois de finances

1. Les dysfonctionnements ou lacunes du droit positif

Dans l’adoption des lois de finances, plusieurs constats peuvent être opérés :

• Le Parlement consacre beaucoup de temps à l’examen du projet de loi de finances initiale, pas suffisamment à l’examen du projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’exercice écoulé. Or il apparaît essentiel que le Parlement puisse contrôler l’action du Gouvernement au travers des choix budgétaires effectués par ce dernier ;
• La loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes peut être rejetée par le Parlement, sans conséquence aucune. C’est le cas avec l’exercice 2021, la loi de règlement correspondant à cet exercice budgétaire, a été rejetée par le Parlement et n’a toujours pas été adoptée à ce jour. Certes, le rejet de ce texte permet de marquer la désapprobation du Parlement quant aux résultats de l’exercice écoulé – plus certainement, permet de marquer l’opposition dans son rôle de contestation des choix politiques effectués par le Gouvernement.
  La question se pose donc : peut-on envisager qu’un exercice ne soit pas clôturé au moyen d’une loi portant approbation des comptes de l’exercice écoulé ? C’est un choix mais du point de vue du droit public financier, cela apparaît peu sécurisant. Cela suppose, très logiquement, que le Gouvernement fasse usage des pouvoirs que lui reconnaît la Constitution pour accompagner l’adoption de ce texte financier (notamment art. 49 al. 3). Ce en quoi le Gouvernement n’est nullement tenu. Le problème reste donc entier : quelle incidence du défaut d’adoption du projet de loi portant approbation des comptes…
• Le législateur organique a mis en place un chaînage vertueux dans l’adoption des lois d’approbation des comptes et lois de finances initiales. Cette règle importante a permis d’améliorer le cadre d’adoption des lois de finances. Lui donner une assise constitutionnelle permettrait d’en conforter les acquis.

2. Le remède : la proposition

Donner une assise constitutionnelle au chaînage vertueux introduit avec la LOLF : le Parlement ne peut débuter l’examen du projet de loi de finances initiale avant de s’être prononcé par un vote, sur le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’exercice écoulé.

Se pose toutefois la question de l’incidence d’un défaut d’adoption… Il est impossible de conditionner l’adoption de la loi d’approbation des comptes de l’exercice n – 1 et l’adoption de la loi de finances n +1. Cela occasionnerait trop de difficultés – trop fréquemment rencontrées sous les III^e et IV^e Républiques, auxquelles la Constitution du 4 octobre 1958 et à sa suite, l’ordonnance du 2 janvier 1959 avaient justement entendu mettre un terme. 

Mais il apparaît difficile d’admettre qu’une loi ne vienne pas clôturer les comptes d’un exercice budgétaire. Il est donc proposé d’imposer l’adoption de la loi portant approbation des comptes pour le 31 décembre qui suit la clôture de l’exercice budgétaire.

Proposition qui n’est pas totalement satisfaisante ainsi qu’énoncé précédemment mais il apparaît difficile d’aller au-delà.

La deuxième proposition vise à réduire le temps du débat parlementaire consacré à l’examen du projet de loi de finances initiale. A cet effet, il est proposé de modifier le calendrier d’adoption des lois de finances initiale (et rectificative) en diminuant le délai de 70 à 50 jours – avec répartition 25 jours pour l’Assemblée nationale et 15 jours pour le Sénat.

Cette proposition est reprise du projet de loi pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace de 2018 qui soulignait que « cette réduction des délais d’examen des textes financiers n’a de sens que si, parallèlement, le contrôle de l’exécution des budgets et, plus généralement, des résultats de l’action gouvernementale, monte en puissance et qu’intervienne un véritable printemps de l’évaluation dont la conclusion sera l’examen du projet de loi de règlement ». Il était alors renvoyé à une loi organique pour l’organisation de ces travaux de contrôle et d’évaluation

Cette deuxième proposition serait ainsi en cohérence avec la mise en place du printemps de l’évaluation, introduit en 2019 dans le règlement de l’Assemblée nationale (article 146-1 du RAN, introduit par la résolution n° 281 du 4 juin 2019) et avec la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques qui, en son article 20, avance du 1^er juin au 1^er mai la date limite de dépôt du projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’exercice écoulé ; donnant ainsi plus de temps aux parlementaires pour se consacrer aux travaux d’évaluation et de contrôle dans le cadre du printemps de l’évaluation.

Elle doit se combiner avec la proposition calendaire proposée pour l’article 47-1 de la Constitution.

3. Les effets escomptés et leur justification

Pour la première modification proposée, il s’agit de conforter l’obligation d’examen du projet de loi portant approbation des comptes, sans toutefois bloquer la procédure d’adoption de la loi de finances initiale. Pour accompagner cet examen, il est proposé de reprendre la modification envisagée avec le projet de révision constitutionnelle de 2018 visant à renvoyer à la loi organique, le soin de préciser les conditions dans lesquelles les commissions parlementaires sont amenées à entendre les membres du Gouvernement sur l’exécution de la loi de finances.

Pour la deuxième modification proposée, il s’agit de rééquilibrer le temps des débats consacrés à l’examen des textes financiers. Il est possible de réduire le temps consacré à l’examen du projet de loi de finances initiale. Il apparaît difficile d’imposer un temps de débat pour l’examen du projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes.

En effet, dans le premier cas, le calendrier a été pensé afin de garantir qu’une loi de finances soit adoptée pour le début de l’exercice budgétaire auquel elle s’applique. C’est en ce sens que le législateur organique a imaginé les modalités d’adoption des projets de lois de finances spéciales et partielles (art. 44 ordo. 1959 / art. 45 LOLF) avec l’objectif de garantir l’application du principe budgétaire d’annualité.

Cette problématique n’est pas celle des lois d’approbation des comptes : il n’y a pas d’impératif dans l’adoption du texte. La LOLF a introduit une obligation de vote de la cette loi d’approbation n – 1 avant l’examen du projet de loi de finances de l’année n + 1 afin d’assurer la meilleure information possible du Parlement qui se trouve ainsi en position de pouvoir comprendre les orientations budgétaires de l’année à venir à la lumière des résultats de l’exercice écoulé.  C’est tout l’intérêt de ce chaînage vertueux.

Parce qu’il n’y a pas d’impératif comparable à adopter une loi d’approbation des comptes, il ne peut être proposé un calendrier d’adoption. Mais indéniablement, cette adoption doit avoir lieu afin de clôturer l’exercice budgétaire. La solution consistant à imposer cette adoption pour le 31 décembre de l’année qui suit la clôture de l’exercice budgétaire – y compris en imaginant que le Gouvernement ait recours aux outils que la Constitution place à sa disposition – apparaît comme un compromis utile.